2008中国重庆·青年人才论坛优秀论文

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1、2008 中国重庆青年人才论坛优秀论文（10）统筹城乡综合配套改革试验区的 “试错权”问题探讨1市纪委 王靖平摘摘 要：要：试错权”问题来自于统筹城乡综合配套改革试验区对改革 之路的探索创新过程之中，主要包含了政策法规的试点权和决策失误免 责权两层含义，其实现方式主要是要求中央给予重庆在遵循法律基本原 则的情况下对现有法律制度和体制作适度变通的权利。这对于统筹城乡 改革具有扫清法律制度障碍、增大改革决策自主性、培育创新精神等方 面的重大意义，在这个特定改革环境中有其合理性。同时，在处理“试错 免责”与决策失误问责之间的关系时，既要认识到“试错权”不等于对所有 决策失误责任的豁免权，又要在决策失

2、误问责中应当体现“鼓励创新，宽 容失败”的精神。为了保证“试错权”的正确运用，在改革中还应当需要相 关配套制度的跟进。 关键词：关键词：统筹城乡 试错权 试错免责在法制政府观念日益深入人心和问责制度日益完善的今天，对待工 作中的决策失误尤其是在决策中因违反国家的现行法律法规的规定进行 决策而造成严重后果的，通常的观点是应当对决策者进行责任追究。但 最近，在统筹城乡综合配套改革的特殊背景下又出现了一种与此完全不 同的新主张，那就是备受媒体关注的“试错权”问题，本文就是围绕这种 新主张所涉及统筹城乡改革的若干理论与实践问题而展开。 一、 “试错权”问题概论 （一）试错权问题的由来 去年 6 月，重

3、庆市被国家发改委授权作为我国统筹城乡综合配套改 革的试验区。由于统筹城乡改革试验是一场涉及数千万人的根本性政治、 经济和社会权益的深广的重大改革，在诸多方面都极易引发与现有法律 体制制度的冲突，一旦重庆的探索与上位法冲突，改革就会失去合法性。 而且，由于我市的统筹城乡改革仅仅只有国家发改委这么一个国务院的 职能部门的一纸文件的授权，尚未获得全国人大和国务院授权的在遵循 国家法律基本原则前提下在改革创新决策中对法律法规进行适度变通的1本文在参加分论坛时的原题目为决策失误责任追究与统筹城乡综合配套改革试验区“试错权”问题探讨 ， 现在的题目有细微变化，并在保持原有观点的基础上对文章内容方面也进行了

4、较大程度的充实。权利。这给我市今后的改革造成极大的、无法预料的法律制度障碍，这是 我市统筹城乡改革尚未解决的一个严肃的、重大的法律问题，如果解决 不好，不仅可能就会使各种改革措施很难真正具有创新意义，而且可能 给我市今后的统筹城乡改革带来不可预见的经济和政治危机。“试错权” 这一关于综合配套改革的特殊命题由此而产生。 在今年 3 月 6 日的全国人大审议政府工作报告时，重庆的人大代表 杨庆育首次提出了统筹城乡综合配套改革重庆试验区“试错权”问题2，就是希望中央应允许国家批准的六个试验区,特别是重庆试验区在全国率 先出台一些创新性的政策法规，大胆进行改革尝试,试验如果正确,可作全 国样本,如果错

5、了，改正回来不作追究。杨庆育的说法，得到了重庆市代 表团多位全国人大代表的呼应。目前，其他的一些已经进入综合配套改 革试验区行列的区域也同样提出了改革的“试错权”命题。 （二）“试错权”主张的主要内容 按照杨庆育的理解，“试错权”是一个包括法律授权、政策支持等内 容的综合体系，借此创造一个鼓励改革创新的氛围和环境。允许试错的 目的在于，用综合配套改革试验区最小的试验成本,换取最大的改革成 果3。笔者认为,“试错权”至少包括两方面的内容：一是创新性政策法规上先试先行的试点权。由于城乡统筹试验的立法和改革措施的制定必须具 有适度超前性、相对突破性和较大试验性，这就需要通过中央授权增加 改革性法规政

6、策的变通性。二是出现失误的责任豁免权，在试点中如果 发现错了，也是允许的，或者在纠正回来后给与必要的追究免责。这里所 指的失误主要应当就是决策失误，因为试点权主要针对出台各种改革措 施的决策环节，（其中主要是改革性法规政策的制定，）而不是政策的执 行和监督环节。 （三）“试错权”主张的实现方式 “试错权”在本质上是一个法律问题，其目的是为改革试验区将要推 行的那些创造性的、但又必然是充满政治和法律风险的改革试验扫清所 有法律上的障碍，其核心在于从中央获得在政策法规上先试先行并免受 责任追究的法律承诺，并以此为依据对地方的改革者作出这种承诺。笔 者认为，对于重庆试验区来说，“试错权”主张的实现方

7、式主要有两种方 式可以考虑：一是要求全国人大拟订和颁行专门针对重庆和成都这两个 城市统筹城乡改革试验区条例，在其中规定这两个试验区在政策法规上 先试先行的权利和出现失误后不予追究的权利。这是有先例可循的。当2 “应允许重庆试验区有试错权 ” ， 重庆晨报2008 年 3 月 7 日第 006 版 3“中央应给综改区试错权” ， 世纪经济报道 ，2008 年 03 月 15 日年的广东为了确立深圳等特区的法律地位，使之获得改革试验区的“试错 权”，就提请全国人大出台了广东省经济特区条例。为此，笔者建议重 庆和成都两市的人大与政府应该借鉴广东省的经验，立即研究、起草和 审批统筹城乡综合改革试验区条

8、例后上报国务院，并由后者提请全国 人大常委会予以批准实施4。二是提请全国人大赋予重庆特别立法权。在全国人代会上，针对杨庆育关于重庆试验区的“试错权”主张，全国人大 代表、重庆索通律师事务所律师韩德云已经就此提出的一个关于请求全 国人大授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区特别立法权的议案的议 案5。所谓特别立法权，是相对于一般立法权而言。重庆作为一个省级单位，拥有一般地方立法权。市人大制定地方性法规、市政府出台行政规章， 即是行使该权力。当年，中央也曾对深圳等特区进行了这样的特别立法 授权。如果重庆获得了特别立法权，在改革决策过程中，出台各种改革措 施（包括地方性法规、政府规章和各种创新性政策）时

9、，就可以根据实际 情况，在遵循宪法、法律和行政法规的基本原则的基础上，对现行规定给 予适当变通，而不必担心与现行法律制度的冲突。以上两种方式是整个 重庆试验区相对于中央而言的“试错权”，这是一种较高层次的试错许可。 此外，对于重庆试验区的具体的改革者们在统筹城乡改革路径的探索过 程中，也有一个“试错权”的问题。我们还可以考虑利用重庆市地方的立 法权制定重庆市改革创新促进条例，为重庆地方的改革者在改革中的 “试错免责”提供必要的法律保障。 二、 “试错权”主张在统筹城乡改革试验中的合理性 笔者认为，统筹城乡综合配套改革试验就是要通过不断总结“试错” 的教训来实现为全国的体制改革提供新经验和思路，

10、创造新体制、新机 制、新模式和新优势目标。这不仅符合人类认识和实践的规律，也是一种 发现真理、接近真理的科学方法论。在统筹城乡综合配套改革的探索试 验中，这是一种具有其合理性的科学命题。其合理性主要体现在三个方 面： 一是因为试错权所体现的“鼓励创新，宽容失败”精神是改革创新决 策的正确价值导向。由于人类在认识和改造自然的过程中的能力、手段 和条件的有限性和不确定性，决定了改革创新过程中避免不了既有成功 也有错误或失败。可以这么说，一部人类改革创新史，可以说就是一部记4从 1979 年 8 月，广东省方面开始着手研究、起草广东省经济特区条例 ，1979 年 12 月中旬，广东省五届人大第二次会

11、议原则通过该条例，上报国务院。1980 年 8 月 26 日，时任全国人大常委会委员长的叶剑英亲自主持五届全国人大常委会第十五次会议，批准公布广东省经济特区条例 。5“统筹城乡试点，代表呼吁赋予重庆特别立法权” ， 重庆日报2008 年 03 月 04 日 第三版 载着无数的错误、挫折、失败的历史，就是一部不屈不挠地纠正错误、不 断开拓创新的历史。中国革命和建设的辉煌成就，也是中国共产党领导 全国人民在不畏艰难险阻、勇于探索创新、不断修正错误、实现自我完善 的过程中取得的。正因为如此，在一个文明进步的社会里，对待创新不应 有“成王败寇”的思维，而应倡导“失败乃成功之母”的观念，给创新者更多 空

12、间。“试错权”主张要求为改革探索中的一些失误给予必要的免责，正 是这种“鼓励创新，宽容失败”人文精神的体现，并为广大改革者大胆创 新的提供了根本保障。有了这种保障，才能让社会进步的活力竞相迸发， 让自主创新的源泉充分涌流。近一个时期，关于“宽容失败”已经成为社 会各界有识之士共同的呼声，无论在地方政府工作报告还是在地方及国 家的一些立法中，都有反映。这些“宽容失败”的提法和思路，尽管涉及的 领域有所不同，但其出发点，都是为了鼓励人们在各项创新活动中放下 包袱，勇于尝试，大胆探索。在统筹城乡综合配套改革中，“试错权”这一 命题不仅体现了对改革者勇于探索精神的尊重和珍视，也正成为中国社 会和谐进步

13、的一种生动写照，构成了当今改革者在改革创新决策上的一 个基本价值取向和指导原则，构成了改革创新赖以成功所需要的创业文 化氛围的核心理念所在。 二是因为统筹城乡综合配套改革试验区“试错权”这一命题本身就是 在新的历史时期进一步解放思想的体现。中国历史证明，每一个重大发 展步骤，每一个巨大变化，无一不是解放思想、大胆地试、大胆地闯的结 果。但解放思想不是坐而论道，必须落实到改革创新的科学实践上。统筹 城乡综合配套改革试验区“试错权”这一命题本身就是在新的历史时期进 一步解放思想的体现。一方面，在改革的政策法规上的先行先试，就意味 着冲破旧有思维模式和传统观念的束缚，突破条框限制，想别人不敢想 的事

14、，做别人不敢做的事，不怕突破和冒尖。另一方面，试错免责机制要 求更加客观地对待干部的成败，更加客观地辨识“败”的成因和时空条件， 要允许干部犯错误，决不能因为失误、“败笔”而将其“一棍子打死”。这有 利于形成理性宽容的良好外部环境，营造出鼓励人们干事业、支持人们 干成事业的社会氛围，让改革者能在改革创新途中消除后顾之忧，放开 手脚轻装上阵，在全社会培育创新意识，倡导创新精神，完善创新机制， 大力提倡敢为人先、敢冒风险的精神，大力倡导敢于创新、勇于竞争和容 忍失败的精神。 三是允许“试错”是统筹城乡综合配套改革试验的特点决定的。统筹 城乡综合配套改革具有与国家过去的改革不同的特点，从中央给予的优

15、 惠条件看，过去的改革几乎都是国家给政策、给资金的改革，这种政策和资金的支持也成为改革取得成功的重要因素。现在的统筹城乡综合配套 改革则是一项开拓性的工作，不仅没有国家政策资金的支持，没有可以 照抄照搬的经验，没有可以依葫芦画瓢的模式，中央唯一能给与的就是 允许在政策上先行先试的“试错权”。此外，从改革的难度看，目前我市的 一些改革已经步入“深水区”,而且涉及诸多方面的利益，难度很大，每一 项探索都是一项系统工程，都是“硬骨头”，如果说“浅水区”的改革是“摸 着石头过河”的话，“深水区”的改革就没法摸着石头过河了，目前由于原 有法规政策的制约，诸如在土地流转、城乡低保等领域的“新政”都遭遇 了

16、“创新性违法”的尴尬。面对这样的改革特点，我市如果单纯采用“拿来 主义”的办法通过向深圳等老“特区”学习经验是不可能解决统筹城乡综 合配套改革问题的，所以我们必须有不同于老特区的办法。那就是，我们 必须具有只有勇于创新，敢于突破传统思维的禁区，像当年深圳那样“杀 出一条血路”的勇气闯出一条新路来！这条路就是在边试边行的“试错” 之路，试出一条重庆统筹城乡综合配套改革之路。 三、 “试错权”对促进统筹城乡综合配套改革的积极作用 （一）“试错权”可以解决统筹城乡综合配套改革创新道路上的法律制 度障碍问题，最大限度地保障创新行为的合法性。 按照重庆市统筹城乡综合配套改革的改革思路，重庆将推进包括深 化行政体制改革等 6 个方面的配套改革，这些改革涉及到社会生活的方 方面面。但是，由于国家法律的滞后性，在我市已经遭遇了创新性违法的 尴尬，最为典型的是土地流转制度改革与现行土地法规之间的冲突。例 如，重庆市以工商局名义正式出台深入贯彻市第三次党代会精神，服务 重庆统筹城乡发展的实施意见，就重庆实施城乡统筹改革推出了五十条 具体