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1、2008 年第 7 期(总第 103 期)辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008 年 4 月 15 日本期主题：城乡税制统一本期主题：城乡税制统一按长期以来，我国实行的是城乡分治的二元税制体系。农民除了在生产和生活过程中实际承担增值税等税负以外，还要缴纳专门针对农业的“三税”(农业税、牧业税和农业特产税)、各种摊派和收费等税外支出。二元税制违背了税收公平原则，加重了农民的负担，扩大了城乡收入差距，不利于广大农村的长治久安，近年来统一城乡税制的呼声愈来愈高。2006 年农业税取消后，我国城乡二元税制结构发生了实质性的变化，但并没有从根本上打破城乡二元税制格局。在“工业反哺农业
2、，城市支持农村”的战略下，从统一城乡税制的角度切入，逐步破解我国二元结构难题，统筹城乡经济社会发展，已经成为我国实现又好又快发展的重要途径。在税制改革的过程中，要按照有利于农业发展、农民增收的原则，在借鉴一些发达国家经验做法的基础上，充分考虑现阶段我国城乡实际，合理设计城乡统一的税收制度体系，并通过在农村建立高效的税收征管体系、改革户籍制度、完善财政支持“三农”的体制机制等，实现城乡经济一体化发展，改变农村的落后面貌，促进农业增效、农民增收。城乡税制统一的提出及其发展城乡税制统一的提出及其发展2003 年 10 月，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于完善社会主义市场经济
3、体制若干问题的决定。其中讲到税制改革问题时提出，“创2造条件逐步实现城乡税制统一”。这是新中国成立 50 多年以来第一次正式提出统一城乡税制的任务。继新中国成立之初，税收工作的重心第二次从农村转向城市，在新中国税制发展史上具有极为重要的意义。经济的发展和税制改革的推进提出了统一城乡税制的必要性，经济的繁荣和国家财力的增强则为统一城乡税制提供了可能性。2003 年 12 月，中共中央、国务院发出关于促进农民增加收入若干政策的意见。意见中提出要巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。随后的几年，我国围绕减轻农民负担这一重要任务，逐步深化农村税费改革，并
4、对农业税征收进行了调整，多次减低农业税税率，并实施了免征农业税试点。直到 2005年 12 月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了关于废止中华人民共和国农业税条例的决定，宣布农业税条例自 2006 年 1 月 1 日起废止。2006 年 2 月，温家宝总理签署中华人民共和国国务院令，决定即日起废止国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定(上述规定中的烟叶收入征税另行制定中华人民共和烟叶税暂行条例，于 2006 年 4 月 28 日由国务院发布)和屠宰税暂行条例。至此，中国主要在农村对农民征税的有关法律和行政法规已经全部废止。具有 4000 多年历史的农业税收制度终于完成其历史使
5、命，退出中国税制的历史舞台。农业税取消减轻了农民的负担，为农村经济社会发展卸下了税收的“包袱”。从税制角度来看，这一举措是配合城乡一体化改革的税制探索，是打破城乡二元税制结构的“尖刀”，让我们看到了城乡税制统一的“曙光”。虽然取消农业税为城乡税制统一创造了良好的条件，但是税制改革的过程是复杂而艰巨，需要在下一步的改革中不断研究探索，统筹安排。除了要考虑税制设计的公平合理之外，还要根据我国城乡经济社会差距较大的现状，实施有利于农村、农业、农民的制度安排和税收政策，契合我国经济社会体制改革与发展的总体部署。农业税取消与城乡二元税制格局农业税取消与城乡二元税制格局当前，我国所有对“三农”单独征收的税
6、种，包括农业税、农业特产税、牧业税均已全部取消，这使得城乡二元税制的格局有很大改变。但应该清楚的是，这并不表明城乡二元税制格局的消除。从目前的情况来看，我国当前的税制仍然存在明显的城乡二元结构。1.财产税中的二元税制。所谓财产税中的二元税制主要包括房产税和城镇土地使用税。一是房产税。房产税是我国现行财产税中的一个主要税种，其征税对象是在我国境内用于生产经营的房屋，但其具体征收范围仅限于建在城市、县城、建制镇和工矿区的房屋。而城市居民用于居住的房屋，以及农村居民居住和经营的房屋都不征收房产税。随着改革的日趋深化与社会经济的日益发展，城乡界限已日趋模糊，城市人口与农村人口也已缺乏明显的地域界限，且
7、现阶段城乡居民收入的提高大都首先通过房产凸显，而房产的价值也更多地体现了收入的差距。因此，继续维持房产城乡有别的征税办法，既不利于3筹集财政资金，也不利于调节城市和农村的居民收入差距。二是城镇土地使用税。我国城镇土地使用税以应税土地为征税对象，虽然是对拥有该土地资源使用权的单位和个人征收，其实质同样是一种财产税。由于其征税范围同样仅限于城市、县城、建制镇和工矿区的国家所有和集体所有的土地，因此，同样是城乡分治的二元税制格局。客观来说，此税的税制安排，在其开征之初也是有其合理性的。因为农村土地一般直接用于农、林、牧、渔业的生产，土地的级差收入偏小，且农村的土地对农民来讲，需要缴纳农业税，并非无偿
8、使用土地。但随着城市的快速扩张，随着工业化、城镇化进程的加快，以及农村经济的快速发展，不仅是城乡界限的日渐模糊，而且农村产业结构的调整，也大大改变了农村土地的用途，农村土地的级差收益日渐显现，因而完全有必要通过征收土地使用税对其加以调节。2.个人所得税的城乡分治。我国个人所得税自 1980 年正式征收。税法规定，凡在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，均应就其来源于中国境内、境外的所得，依法缴纳个人所得税。表面来看，我国个人所得税关于纳税人的规定没有城乡之分，但事实上，由于个人所得税的具体征税范围采用正列举的方法，而农业经营所得并未列入其中，因此，我国农民实际上并不征收个人所得
9、税。特别是农村税费改革后，国家更是多次明确规定农民获得的多项个人所得不用缴纳个人所得税。如乡镇企业职工和农民取得的青苗补偿费暂不征收个人所得税；农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业所取得的所得，农民销售自产农产品的所得，暂不缴纳个人所得税；在家庭或几个人合伙为经营单位从事饲养业的，不再征收个人所得税等，均表明我国目前个人所得税是城乡二元分治的。3.增值税明确地把“三农”排除在征税范围之外。1994 年起，我国启用国际普遍采用的相对规范的增值税，该税对在我国境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人统一征收增值税。显然，从纳税主体、征税范围的规定来看，增
10、值税是不存在城乡二元税制问题的。但该条例同时又明确规定，农业生产者销售的自产农业产品免征增值税。即通过免税条款，农业生产者事实上被排除在增值税征收范围之外。且正由于对农产品实施增值税免税，农业生产者销售农业产品无权开出增值税专用发票，加之其在市场竞争中往往处于劣势地位，因而大都不能将进项税额转由农产品采购商或消费者负担。这也增加了农民或农业生产者的间接税收负担。特别是当前我国农业正处于从传统农业向现代农业转变的阶段，农业生产已经开始从自给自足经济变成一个产业，并且正在从劳动密集型向资本、技术密集型产业转化，相应地使得农业生产中物质投入急剧增加，并因此而负担了沉重的增值税，也往往使得农业生产者增
11、产不一定增收，甚至减收，因而使得这一问题也显得尤其突出。4.烟叶税带有明显的农业税痕迹。2006 年 4 月 28 日，公布并实施的中华人民共和国烟叶税暂行条例是替代原烟叶农业特产税的一项重要措施。尽管该税是一个独立的工商税种，但实际上，无论从哪个角度来看，该税与原农业特产税都无本质区别。首先，烟叶农业特产税改征烟叶税以后，纳税人、纳税环节、计税依据等都保持了原烟叶特产农业税的规定不变，且烟叶税的税率与原烟叶特产农业税的税率相同，都是 20%，因此，4尽管征收烟叶税确实不会增加农民负担。但显然也并无明显证据可以表明，农民从此不再负担农业税。其次，从出台背景来看，单独开征烟叶税是因为停止征收烟叶
12、特产农业税将会产生一些新的问题：一是由于烟叶种植主要分布在贫困的边远山区，地方经济比较落后。按照现行财政体制的规定，烟叶产区的地方财政，特别是一些贫困地区县乡等低层级政府的财政收入将受到较大的影响，推动各项事业的发展不利。二是停止征收烟叶特产农业税，会影响地方政府引导和发展烟叶种植的积极性，对于卷烟工业的持续稳定发展不利，会影响到烟草工商税利的实现。显然，烟叶税仅仅只是“类”工商税而已，其本质上仍带有明显的农业税痕迹，实质是原税制的过渡。我国城乡二元税制的弊端我国城乡二元税制的弊端长期以来，我国实行城乡分割的经济制度和相应的社会管理制度，形成了典型的城乡二元经济结构格局。在这一经济格局和制度框
13、架下，农村为城市工业化的发展承受了极大的成本。城乡二元税制是城乡二元经济格局在税收领域的具体体现。十六届三中全会提出的“创造条件逐步实现城乡税制统一”，是消除城乡二元经济制度中的一项重要任务。2006 年农业税的全面取消，为消除城乡二元税制结构迈出了重要的步伐。但是，取消农业税并不没有从根本上改变城乡二元税制。从城乡有别的户籍制度、公共产品供给、医疗卫生、社会保障、教育等方面看，我国农民和城镇居民依然存在着巨大差距，城乡二元的表现仍然十分突出。同时，由于农业和农民的“弱势”地位，他们也承担了超过其“负荷”的税费负担。从这一意义上说，我国目前的二元税制实际上是对农民的歧视性税制，人为地割裂了城乡
14、经济社会一体化，对我国“三农”问题的解决和城乡统筹协调发展，产生了一定的消极影响。1.城乡二元税制极大加重了农民的负担。近年来，“三农”问题成为困扰我国经济社会协调发展的重大问题，而“三农”问题中，农民收入过低，农民负担太重又是造成这些问题的直接原因。农业税取消后，虽然农民负担有所减轻，但由于相应基层政权配套改革没有到位，部分乡镇通过手中的权力为提供公共产品收费，一些地区出现了对农民收费的反弹。“隐性”的摊派和收费成为农民脱贫致富的最大障碍。2.城乡二元税制扩大了城乡收入差距。城乡收入差距扩大既有城乡居民牧入本身差距方面原因，也有城乡居民负税不均方面的原因，后者往往容易为人们所忽略。马尔萨斯曾
15、把收入差距扩大单纯归咎于穷人挣钱能力的不足，而现代国家已经普遍地运用包括税收在内的经济杠杆来平衡收入差距。从实际税负来看，我国农村居民负担了比城镇居民高得多的税收负担。据统计，目前我国农民外购式生产性消费和生活性消费已经占到农民年均收入的 50%，如果按照 17%的增值税税率计算，农民负担的增值税率已经占到农民年均收入的 8.5%。二元税制扩大了城乡居民收入差距，从平衡城乡收入差距出发，必须尽快予以统一。3.二元税制不利于国家税制统一，与市场经济原则不符。二元税制是我国税制不完善的表现之一。在市场经济中，要让价值规律对资源起基础性调节作用，就必须让价格充5分反映商品的供求状况。建国以来工农产品
16、价格剪刀差已经使农民背负了沉重的负担，歧视性的二元税制更加重了这种剪刀差。税收构成产品成本的一部分，而二元税制容易造成对商品价格的扭曲，不利于资源的有效配置。扭曲性的资源配置导致务农的效益急剧下降，以至于不少地区出现了农民抛荒、耕地闲置的现象，这种现象必须引起重视，否则会影响国家的粮食安全和经济稳定。同时，统一的市场需要有统一的税制设计，税制不统一就难以使税收在资源配置中发挥有效作用，固化现有二元经济结构，不利于产业和区域经济协调发展。我国市场经济改革的目标之一就应该是要建立覆盖城乡的统一的税收体系，取消针对农民的歧视性税收制度，还农民无差别的国民待遇。4.现行的二元税制缺少对我国农业发展和农民增收的政策支持。我国农业基础薄弱，政府对农业的支持力度相对较小。同时，农民收入水平普遍不高，城乡收入差距不断扩大，政府在这方面的调节并没有起到预期的效果。与我国对农业和农民的支持匮乏相比，发达国家在政策上普遍对农产品提供补贴和政策支持，比如美国作为世界上最大农产品出口国，对农业采取的是广泛的税收扶植和优惠政策。虽
