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1、 I摘 要 随着我国经济的不断发展 我国未来的基础设施建设任务十分艰巨,需要大量的建设资金经过实践BOT 融资方式是解决资金不足的有效途径但 BOT 融资方式在我国的运用还存在着不少的问题私人投资者往往要求我国政府在特许授权的法律文件中做出种种保证如土地及其它后勤保证外汇汇兑保证限制竞争保证经营期保证投资回报率保证等而依目前法律法规要求政府对 BOT 项目做出保证又有一定的法律障碍本文希望通过对 BOT 方式中政府保证问题的分析探讨政府保证在我国 BOT中的必要性和可操作性以及可采取的主要方式 首先介绍 BOT 的基本概念和方式以及目前在世界上的应用情况指出其在国家的基础设施建设方面所起到的重
2、要作用 其次通过对 BOT两类风险的分析指出在 BOT的实际操作中除了关注项目中的商业风险外各参加方应着重关注的是政府风险并合理地利用政府保证的各种方式来规避政府风险 最后分析我国在政府保证方面的限制及原因指出为了促进 BOT 方式在我国健康的发展更好地为我国的基础设施建设服务必须充分地认识政府保证在 BOT实施过程中所起到的重要作用并在此基础上合理地利用政府保证以减少项目各方的风险使 BOT 能够顺利地完成 关键词BOT 风险 政府保证 IIAbstract With the economic development of our country, the mission of the in
3、frastructure constructing is formidable. It has been proved that BOT is the availability means to supply the lack of capital by the fulfillment. But there are many questions in the procedure of the using of BOT in our country. The private investor sometimes request the government make with some guar
4、antee in the concession protocol, such as the glebe and logistics guarantee, exchange guarantee, the limited competition guarantee, ROI guarantee and so on. This thesis analysis the question of the government guarantee in BOT, studies the feasibility and maneuverability of using BOT in our country,
5、the thesis also studies the adoptable means. First, this thesis introduces the conception and means and the used circumstances of BOT. It clarifies the important rule in the construction of infrastructure constructing. Secondly, this thesis clarifies the investor must pay attention to the political
6、risk besides the general business risk and logically Using the different means of government guarantee to avoid the risk by the analytics of the two kinds of risk of BOT. Lastly, this thesis analyzes the limit and reasons of the government guarantee in our country, and points out it is important to
7、wake up to the BOT action in order to boost the development of BOT and reduce the risk of investors, and also make it serviced our economical construction. Key words: BOT Risk Government guarantee 11 BOT方式概述 1.1 BOT的概念及发展 BOT方式有狭义和广义之分从狭义上讲BOT是指 Build-Operate-Transfer即建设经营移交1广义的理解除了这一含义之外又有多种具体的变换形式
8、根据世界银行1994 年世界发展报告通常所说的 BOT 投资方式还包括 BOOTBuild-OwnOperateTransfer即建设-拥有-营运-移交BOOBuild-Own-Operate即建设-拥有-营运 以及 BRT(build-rent-transfer 即建设-出租-移交)等多种具体形式2 BOT 投资方式是在项目融资Project Finance基础上发展起来的一种新形式是国际经济合作发展到一定阶段的产物在二十世纪七十年代前各国的基础设施建设主要由政府部门承担但基础设施方面的巨额投入给各国政府特别是资金缺乏的发展中国家带来了沉重的负担 八十年代以来 随着世界经济性产业结构调整的步
9、伐加快各国对交通能源供水等基础设施的需求急剧膨胀但经济危机和债务危机使许多国家的投资能力大为减弱迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策同时转而寻求私人资本的投资3在这种情况下 土耳其总理奥扎尔 Turgut Ozal 率先在 1984年正式提出 BOT的概念试图采用 BOT这种市场化的运作方式进行融资和建设基础设施4由于 BOT同时迎合了各国基础设施建设的迫切需求和国际私人资本投资的目的因而目前 BOT 方式已被广泛应用于发展中国家的基础设施建设中著名的横贯英法之间的欧洲隧道澳大利亚的悉尼港口隧道等都用了 BOT 方式土耳其菲律宾马来西亚印度新加坡泰国等发展中国家也都有 BOT投资方式的项目
10、如马来西亚南北高速公路菲律宾 PAGAILAO 电站以及泰国南部装机 200 万线的电讯网络等均运用 BOT 方式建设并取得显著的成就可以说BOT作为国际上新兴的投融资方式正方兴未艾极大地促进了国际资金的流动和国际经济合作的发展5 从 1985 年试点建设第一个 BOT 融资项目 广东省深圳市沙角 B 电厂后 我国亦开始采用此方式来利用私人资本特别是引进外资投资于基础设施建设如京通公路由美国林同炎中国公司与北京市市政工程局签约由该公司融资 13 亿元人民币2设计 建设 运营 维护和管理京通高速公路特许经营权自 1996 年 5 月 1 日至 2016年 4 月 30 日主办人林同炎公司以收取车
11、辆通行费方式回收投资并取得利润期满后这条公路将移交北京市政工程局6其他的还有如福建泉州的刺桐大桥项目广东深圳的轨道交通 4 号线以及四川资阳的沱江新城开发建设项目都采用了 BOT方式7 1.2 BOT的特征 较为典型的 BOT投资方式是指东道国政府授权或委托私人投资者项目主办人对东道国的某个项目通常是基础设施或公益项目进行筹资建设并按约定的年限进行经营在协议期满后将项目无偿转让给东道国政府或其指定机构的一种交易方式国际上多数 BOT项目采用如图 1-1 所示的结构 图 1-1 BOT 项目的一般结构图 虽然 BOT 是在项目融资的基础上发展起来的但它与传统的融资方式还是存在着很大的差别这主要是
12、体现在下面几个特点中 首先项目规模大经营周期长运用 BOT方式承建的工程一般都是大型资本技术密集型项目主要集中在市政道路交通电力通讯环保等方面而且项目一般都是由多国的十几家或几十家银行或金融机构组成银团贷款再由一家或数家承包商组织实施从与东道国政府协商谈判进行可行性研究到经营周期最终结束时间跨度往往达数年数十年甚至更长 其次项目投资难度大每个 BOT 投资项目都各具特点一般均无先例可循对于承包商来说他遇到的每一个 BOT 项目都是一个新课题都得从头开始研究这无疑加大了投资的难度 3另外BOT 项目参与各方协作难度大BOT 投资项目的规模决定了参加方为数众多它要求参加方都参与分担风险和管理参加
13、BOT 投资项目的各方只有通力合作才能保证项目顺利实施如期竣工8 1.3 BOT的作用 虽然 BOT作为一种模式正式提出才近 20 年但它却在世界范围内得到广泛的使用并取得了显著的成绩它的突出作用在于 BOT 是一种集融资建设经营和转让为一体的多功能投融资方式对于 BOT 最主要的两方项目所在国和主办人而言都具有均有很大的益处9 1项目所在国 1政府可不增加本国的财政负担而完成耗资巨大的基础设施建设对那些政府财政拮据债务负担沉重的发展中国家这是解决资金短缺转移项目风险的有效途径 2在项目实施过程中东道国可以学习外国的先进经营管理经验并获得先进的技术和成套设备 3一些基础设施和公益性项目由私人集
14、团经营管理常常比由政府部门直接经营管理更能提高服务质量和办事效率 4项目合同期满后政府可以获得此项目的所有权 2项目主办人 1通过项目的建设扩大了公司的经营范围开拓了新市场 2通过参与项目的建设可带动一些成套设备的出口 3在项目运营期间从项目本身获得较好的经营利润 4在项目运营期间内如得到东道国政府的同意可通过转让项目合同方式实现资本回收 42 BOT的风险分析 对于任何一个项目融资而言都存在着各种各样大大小小的风险有的出现在某一个阶段而有的则贯彻整个项目的始终有的对项目的影响是局部的有的则是全局性的但具体到 BOT 这种特殊的融资方式它却存在超过一般投资项目的极大的风险尽管以 BOT 方式投
15、资于东道国的基础设施建设对外国投资者是一项有利可图的商业活动但它巨大的风险性却也是 BOT项目的参与各方所不能忽视的 2.1 BOT风险的来源 所谓风险是指将来可能发生但是不期望发生或不在计划内的事件风险的两个基本特征是不确定性和损失也就是说它可能发生也可能不发生另外只有那些对项目有影响的事件才作为风险考虑比如可能造成工作量增加成本上升项目延期等后果10对于 BOT方式而言它的风险来源于许多方面1各国的法律和实践表明BOT 方式一般不适用于普通投资领域而是基本上集中在各国一些可以通过收费获得收入的具有公益性质的基础设施或服务项目上 2在法律关系中BOT 法律主体的多样性和复杂性是其他投资融资方
16、式所不具备的能列举出来的通常主要有政府项目公司投资者银行项目建设承包商设备材料供应商服务承销商保险机构用户等等这些法律主体在整个 BOT 过程中均需要相互合作相互协调各自起着不同的相应作用但其中政府的作用最为关键主要体现在政府特许权的颁发和对项目建营过程的监督上 3BOT 项目通常规模大建设时间长参加者多协调程度要求高再加之BOT比较容易受东道国政治经济影响 投资风险就比较大而且复杂 主要有商业风险政治风险工程技术风险自然风险等 4项目投资中的资金通常由来自项目投资者的直接投资和来自贷款人的间接投资两部分组成而且直接投资部分所占的比例明显小换言之其股债比例明显失调 股本比负债要小得多 如英吉利海峡隧道120亿美元的总投资中 股债比例是20:80左右我国广东沙角 B 电厂是 3:9711 55为注入项目而进行的银团贷款不作为国家负债列入项目所在地政府的外债账目不会加重政府外债负担贷款人之所以要向项目贷款是因为看中项目本身的经济收益而且贷款人只能向借款人行使有限追偿权而不能实施无限追偿权
