德国鲁尔老工业区转型发展的经验与借鉴

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1、中国经贸导刊德国鲁尔老工业区转型发展的经验与借鉴姜四清张庆杰赵文广鲁尔区是指位于德国北莱茵威斯特法伦州 （简称北威州） ， 莱茵河下游支流鲁尔河与利珀河之间的地区。该地区总面积 4435 平方公里， 由 53个大小城市组成，人口 530 万人， 呈现多中心、 人口密集的特征， 区内 5万人以上人口的城市 24 个，其中埃森、多特蒙德和杜伊斯堡超过 50 万人。鲁尔区是欧洲人口密度第三位的都市区， 仅次于巴黎、 伦敦。18 世纪初， 随着煤炭资源开发及钢铁工业的发展， 沿鲁尔峡谷逐步形成了工业区，最多时曾分布着 300 多座矿井，几十座钢铁厂。作为德国重要的煤炭和钢铁基地， 鲁尔区为二战后德国经

2、济的恢复， 乃至 “德国经济奇迹” 的创造发挥过重要作用。一、 德国鲁尔区转型发展的基本情况1954 年开始，由于海外低成本煤炭的大量输入，鲁尔区开始出现“煤炭危机” 。 仅 19581964 年间， 就有 27 家矿井关闭，减产 1400 万吨 /年， 导致 5300 多人失业。20 世纪 60年代开始， 随着其他国家钢铁业的不断发展，由于德国在成本上逐步丧失优势，并受欧洲战后恢复重建高峰期已过、 新材料替代等因素影响，鲁 尔 区 又遭 遇 了 “钢 铁 危 机 ” 。19801990 年间，杜伊斯堡市在煤炭和钢铁工业上失去了 3.2 万个工作岗位， 失业率几度超过 20%。随着产业衰落，区

3、内出现失业率大幅攀升、 人口大量外流现象， 鲁尔区的发展陷入了危机。面对危机， 德国政府和社会各界开始谋划转型发展， 鲁尔区由此走上了艰苦的转型之路。总体上鲁尔区的转型发展分为三个阶段。第一阶段为工业内部转型阶段。一些城市选择发展化学、 汽车、 机械制造、 信息通信等新的工业。如 1962 年波鸿市建立了欧宝汽车制造厂， 解决了部分产业工人就业， 以及城市经济发展问题。第二阶段为去工业化转型阶段。由于新的工业依然难以从根本上解决就业问题， 许多城市选择了大力发展零售业、 旅游、 法律咨询、 广告、 多媒体等各种新兴服务业， 建立技术中心 （园区） 发展高新技术产业。 第三阶段为再工业化转型阶段

4、。2008 年金融危机中，鲁尔区受到了较大冲击，经过反思， 大多数城市认为， 仅靠发展服务业，难以有效支持区域转型。发挥鲁尔区在煤炭、 钢铁及其装备制造、 技术研发等方面的优势， 积极发展环保、 新能源等新型工业。如曾是德国重工业象征的蒂森克虏伯公司，依托在钢铁及机械制造方面的技术积累， 积极发展汽车零部件、 电梯、 工程设计和贸易等， 2008 年公司非钢产业收入占比约 70%。同时， 鲁尔区凭借其在欧洲特殊的区位优势和发达的交通网，将交通物流业培育成为支撑转型发展的支柱产业之一。经过 50 多年探索和不懈努力，鲁尔区逐步实现了经济发展方式的变革。虽然还是欧洲最大的钢铁生产基地， 但截至 2

5、012 年， 只有杜伊斯堡市还有四座高炉在运行。煤炭生产方面， 只有博特罗普市的两座煤矿还在生产， 也将于 2018 年前关闭。 目前， 鲁尔区失业率明显下降， 人均收入水平与德国平均水平相当， 已经由传统的煤炭和钢铁生产基地， 发展成为以高新技术和服务业为引领， 多行业协调发展的综合经济区。二、 鲁尔区转型发展的主要做法（一） 欧盟、 联邦政府提供有力的政策保障在鲁尔区的转型发展中， 欧盟及德国联邦政府给予了大量资金和政策支持， 政府在老工业区的转型发展中起着重要的引领作用。欧盟通过结构基金等对区域发展给予支持， 主要在基础设施建设和产业发展方面。19912013 年， 欧盟共支持德国 9

6、万多个项目，创造了100 多万就业岗位， 保住了 230 多万就业岗位。其中，基础设施投资 1.5万个， 共约 150 亿欧元， 包括大量老工业区改造的项目。对地方基础建设的支持资金拨付给地方政府， 用责任编辑茵张振茵产业发展2015 年 4 月上41中国经贸导刊产业发展于产业园区、 技术研发、 旅游和教育培训等公共设施建设，补助比例为项目建设总投资的 60%。产业方面主要支持中小企业购置生产设备，补 助 比例 为 项 目建 设总 投 资 的35%。 同时， 欧盟要求建立评估机制，对所有资金支持的项目进行评估，利用在促进就业、提高收入水平等方面的量化指标，检验项目建设的意义。德国宪法规定， 整

7、个联邦要达到均值的发展水平， 联邦政府支持州政府改善地区经济结构。联邦政府的支持主要集中在三个方面：（1）联邦与州政府建立共同任务机制。联邦政府对欧盟的资金给予配套， 同时要求州政府对欧盟和联邦政府的资助进行等额配套，考虑到州政府有50%的出资， 这些资金的管理和监察由州政府负责。欧盟、 联邦和州政府支持区域发展的年度资金， 合计最高曾达 40 亿欧元 （1993 年） ， 2015 年合计预算约 12 亿欧元。（2） 德国复兴银行融资支持结构调整和地区发展。复兴银行对老工业区改造有大量投资， 如老矿区改造， 自行车道、 旅游设施、 污水处理、 园区等基础设施建设及物流业发展等方面。复兴银行支

8、持区域转型发展的年度贷款总额，最高曾达 21.99 亿欧元 （1993年） ，2014 年贷款总额为 5.83 亿欧元。 （3） 广泛分布的科研机构体系。这些科研机构从事经济结构变化方面的研究，为经济政策的制定提供支撑。（二） 科学制定各阶段的发展规划德国高度重视规划在区域转型发展方面的指导作用。州、 市 （县） 两级政府作为区域转型规划的组织者，从区域整体发展的角度提出总体框架。专业规划部门、 大学及各类研究机构、 国内外公司、 投资商、 当地居民都是规划具体内容制定的参与者。规划的核心部分， 如未来新技术发展、 产业布局等， 聘请国际专家参与制定。对争议较大的项目， 采取全民公决的方式进行

9、决策。规划最终通过市议会形成决议，以立法形式确定，并委托专门的执行机构根据相应的法律条款严格执行。针对不同时期经济转型所面临的主要矛盾和问题，鲁尔区先后制定和实施了多项规划。如鲁尔发展纲要（1968 年） 、 鲁尔区域整治规划（1969 年） 、19801984 年鲁尔行动计划 、煤钢地区的未来倡议 （1985年） 、国际建筑展计划 （1989 年） 、 “未来鲁尔” 倡议 （2007 年） 等。在转型初期， 规划内容主要以改造传统产业为主； 转型中期则增加教育和研发投入， 增强发展的软实力， 大力发展服务业； 当前阶段， 规划则更加注重发挥各经济主体和地方的既有优势， 培育新型工业， 发展有

10、创造力的经济。（三） 积极发挥社会中介组织的协调作用由于历史原因，鲁尔区在城市布局上呈现出结构分散、缺少自然中心的状况， 被形容为 “中世纪教堂钟楼式中心” 结构， 埃森、 多特蒙德、杜伊斯堡等较大城市维护各自城市利益。在这种情况下， 鲁尔区在转型发展的城市布局上，存在两种截然不同的思路。一种观点认为， 要开展区域大合作， 组合成立鲁尔市， 统一行动。另一种观点则提出， 城市间差异明显，合并会直接影响到各城市发展的主动性和积极性。经过充分的研究和民意测验，最后确定了采取分散布局、 多中心发展、 多元结构的布局方式，在区域内形成竞争与合作相结合的机制。在区域合作的内容上， 不采取强制性措施， 而

11、是在形成共识的基础上，着眼于实现具体目标和解决具体问题。在目标的实现上， 也表现出有限性， 在领域、时间上不强求一致。这对协调区内各地的发展提出了更高要求，鲁尔地区联盟 （Regionalverbands Ruhr） 发挥着重要的统筹协调作用。鲁尔地区联盟成立于 1920 年，可以认为是德法煤钢联盟以及欧盟成立的先行实践。鲁尔区内各行政单元 （市、 县）以北威州出台的 地区联盟法 为基本依据， 将相关政府职能赋予鲁尔地区联盟，使得联盟在制度上得到认可， 职能上有保障， 有利于有效发挥协调作用。此外， 德国商会、 行业协会等中介组织， 在推动区域转型发展中发挥了重要的作用。商会和行业协会的主要职

12、责包括组织培训、 制定产业集群政策、促进企业交流及对外合作、帮助企业争取政府资金等。（四） 政府与社会各界建立伙伴关系鲁尔区在转型发展的过程中，始终坚持政府和社会各界合作达成共识， 制定并实施 “共同行动战略”的做法。“共同行动战略” 的制定采取自下而上的方式， 充分调动地方政府和企业的积极性。“共同行动战略” 以项目为载体， 要求可评估、 内部有监督。对具体合作领域的项目， 采取财政资金补贴，评选优秀方案等激励性措施。评为优秀的， 将进一步增加资助， 调动地方的积极性和首创性。如果在某些领域开展合作，法律依据不充分或需要修订时，鲁尔地区联盟等机构牵头向州议会提出修改法律或新立法的建议，以保障

13、合作的顺利推进。 “共同行动战略” 的制定和实施， 使政府、 社会组织与企业在推进鲁尔区转型发展上，建立了合作伙伴关系，深化了推进区域转型的共识，形成了推进区域转型发展的合力。（五） 加强科技创新和人才队伍建设鲁尔区在转型发展期间积极发展教育与科研， 着力打造富有创造力422015 年 4 月上中国经贸导刊的经济。为了适应产业转型对人才和技术的需求，从 1962 年开始， 波鸿、多特蒙德等陆续建立起大学， 其中波鸿鲁尔大学， 是战后德国新建的第一所大学。目前， 区内共有 6 所综合性大学和 10 所应用技术大学， 学生总数超过了 24 万人，使鲁尔区成为欧洲大学最密集的地区。在科技创新方面，

14、积极推进产学研结合。政府采取多种措施， 促进高校和研究机构为产业转型提供大量技术支撑， 如建立创业园区和技术创新基地、鼓励高校教师和学生创业、支持高校与企业协作开展技术革新等。鲁尔区内所有大学和研究所都设有 “技术转化中心” ， 帮助企业把技术转化成生产力， 为落户的企业提供技术支持。几乎所有的较大城市都建有技术开发中心，全区已有 30 多个技术中心， 600 多个致力于发展新技术的公司。此外，完善的职业教育体系， 为区域经济转型提供了大量高素质的产业工人。德国在培训管理和组织上建立良好的机制。在培训管理上，由代表雇主的行业协会、 代表雇员的工会联合运作，在职业培训内容、 方法、技术和职业资格

15、认证活动中， 既相互补充、 又相互制约， 形成能够充分反映产业发展需要和生产实际要求的管理机制。在培训组织上， 采取由企业进行实际操作方面培训、 学校完成相应理论知识培训的方式。这种 “双元制” 的组织方式， 使产业工人在理论基础和实际操作上能够较好地适应生产制造的要求。（六） 积极发展工业旅游和文化创意产业鲁尔区充分发挥工业遗迹多并且集中的优势， 在转型过程中， 大力发展文化创意和旅游产业， 打造工业文化品牌。1989 年， 鲁尔区开始实施国际建筑展览 10 年行动计划，利用老工业区的废弃建筑物， 建设各种服务设施和文化艺术景点。2001 年， 埃森市 “关税联盟” 煤矿遗迹被联合国列为世界

16、文化遗产， 成为了鲁尔区最具有代表性的工业旅游目的地。鲁尔地区联盟组织有关市 （县） 规划开发了两条富有特色的旅游线路， 一条是工业文化之路，提供 22 条主体路线， 包括 9 个工业化景观； 另一条是工业自然之路，包括 12 个重要的工人生活区和 6 个国家级的优秀博物馆。近年来， 由于自行车旅游越来越盛行于德国和欧洲其他国家， 鲁尔地区联盟组织区域内相关城市将其规划工作的重点转移到了自行车旅游线路的规划和开发上， 已经取得了明显成效。同时， 鲁尔区努力培育发展文化产业， 形成具有独特文化特征的设施资源。 区内拥有 200 多座博物馆、 100多座文化中心、 100 多座音乐厅、 250个节庆与庆典活动、 3500 余个工业保护遗址、 6 个交响乐团、 5 个芭蕾舞团。2006 年 9 月， 欧盟委员会宣布以埃森市为首的鲁尔都市区当选为 “欧洲文化首都” 。工业旅游与文化产业的发展， 促进了城市环境和功能的转变， 完善了区域功能， 提高了鲁尔区的整体形象。三、 启示与建议老工业基地改造是发达国家在工业化进程中存在的普遍共性问题。虽然德国的政治体制与