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1、58INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA 2011- 2邵凌云（国家税务总局 纳税评估的国内外比 内容提要: 纳税评估作为国际通行的税收管理惯例与做法，是税收征管改革的方向性选择，对于实现税收资源的有效配置、科学监控税源、营造良好的税收环境具有不可替代的作用。我国纳税评估工作仍存在一些问题，如评估指标体系有待完善，纳税评估的信息渠道狭窄，纳税评估与征收、稽查各环节的关系不够顺畅等问题。本文对国内外的纳税评估进行比较分析，并借鉴国外先进的纳税评估经验，对提升我国纳税评估水平提出了合理化对策。关键词: 纳税评估 对策 指标Abstract: As an internati
2、onal convention and common practice, tax assessment becomes a trend of tax collection and administration reform. Therefore, tax assessment plays an irreplaceable role in allocating tax resource efficiently, monitoring tax source in a scientific way and creating favorable tax environment. However, th
3、ere are still quite a few problems in domestic tax assessment, like improve- ment needed for the assessment indicators system, limited third-party information channels for tax assessment, insufficient connection between taxpayer assessment, tax collection and tax auditing and so on. This paper makes
4、 a comparative analysis on do- mestic and foreign tax assessment by referring to the advanced experiences from foreign tax assessment, and finally presents rational solutions to improve tax assessment in China. Key words: Tax assessment Solution IndexTAX SYSTEMS INDIFFERENT COUNTRIES业实行增值税低税率; 以国家法律
5、形式确定在少数民族地区的各种与文化传播相关的产业为国家扶持产业，给予统一的税收优惠政策; 对制作弘扬我国传统文化的电影、电视、动漫、游戏作品的企业或制作商给予更具吸引力的税收优惠政策; 在调整税收政策时，要考虑加强对各地文化资源和文化遗产的保护，尤其是对非物质文化遗产的保护。（二）积极参与国际税收协调与税收情报交换为了更好地应对文化产业的国际税收竞争，我们必须认识到国际社会对我国税收主权的重大影响，积极推动和参与和各国之间的税收协调与合作，从而做到在协调与合作中争取和保护我国的税收利益。要积极进行双边与多边的国际税收信息交流，在国际反避税方面与其他国家进行充分合作，从而有效制约艺术家、国际艺术
6、品投资商以及电影业制片商等文化产业利害关系人利用各国税收政策的漏洞进行国际间避税和逃税活动。参考文献：（1 ） M t . A u b u r n A s s o c i a t i o n , U t i l i z i n g T a x I n c e n t i v e st o C u l t i v a t e C u l t u r a l I n d u s t r i e s a n d S p u r A r t s -R e l a t e d D e v e l o p m e n t , h t t p : / / w w w . m t a u b u r n a
7、s s o c i a t e s . c o m / R e p o r t s / T a x %2 0 P o l i c y %2 0 P r i n t .p d f . 2 0 0 9 / 1 1 / 2 0 .（2 ）马衍伟税收政策促进文化产业发展的国际比较 ， 涉外税务2 0 0 8 年第9 期。（3 ）候聿瑶法国文化产业 ，外语教育与研究出版社2 0 0 7 年版。（4 ）李延声艺术品收藏呼唤合理税收制度 ，中国艺术报2 0 0 7 年3 月7 日。责任编辑：高 阳59INTERNATIONAL TAXATION IN CHINAINTERNATIONAL TAXATION
8、IN CHINA2011- 2纳税评估，是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量判断，并进一步采取征管措施的管理行为。如何充分发挥纳税评估的应有作用，保证纳税评估工作有效开展，本文结合国内外做法作一初步探讨。一、国内外纳税评估现 状比较分析纳税评估制度源于美、日、德的税务审计制度，英美法系的诉辩交易程序制度和日、韩的行政指导制度。 我国纳税评估自2 0世纪9 0 年代开始， 最初探索是从个别流转税税种开始的，主要体现在国家税务总局颁布的三个代表性法规：1 9 9 8 年出台的外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法 、2
9、 0 0 1 年颁发的 商贸企业增值税纳税评估办法和 2 0 0 2 年颁发的关于加强商贸企业增值税纳税评估工作的通知 。在个别税种纳税评估方法的探索和个别地方试点经验的基础上，国家税务总局及地方税务机关开始了对整个纳税评估体系的探索，包括对多个税种，对纳税评估的原则、手段、方法、指标等多项内容的研究。但是，目前发达国家和地区的税收管理已经实现现代化，税收管理法制健全、税源控管规范有序、管理机构层次分明、信息手段普及高效、综合治税及时便捷，纳税评估在许多国家和地区得到了广泛应用。而我国的纳税评估与发达国家和地区相比，目前尚处于起步和探索阶段。（一）法律授权方面各国（地区）比较完善的纳税评估制度
10、都有相应的法规作为制度保障，对纳税评估的范围、内容、时机、依据、操作方法等均有明确的规定。无论是新加坡、 我国香港地区的 “评税” ， 德国、 美国的 “审计” ， 还是英国的“估税” ，其实质都是纳税评估，它们已经形成了专业化、系统化的工作流程和管理办法，有一套科学严密的审核评税体系。而我国目前的纳税评估仅以国家税务总局自行制定的纳税评估管理办法（试行） 作为依据。纳税评估方面的法律纠纷一旦发生，税务机关的行为是经不起司法机关审查的。因此，纳税评估的法律地位越来越引起税务系统和纳税人以及部分人大代表、政协委员的质疑。（二）组织机构方面发达国家和地区的纳税评估机构较为健全。如新加坡税务局的评税
11、部门有税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各部门职能界限明确，各司其职。德国税务审计机构比较完整，自成体系，其税务审计的最高权力机关是联邦财政部和各州的财政局，联邦财政部下设的税务审计局负责大型企业及公司的税务审计，州财政局下设的税务审计局负责中小型企业的税务审计。在人员配置上，美国税务机关的重点力量放在税务审计上，税务审计人员约占税务人员的一半以上; 香港地区税务局的工作主要是评税，评税人员一般占全局人员的 6 0 % 以上。而我国的纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责，重点税源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。由于基层税务机关
12、的税源管理部门及其税收管理员承担大量的日常税收管理事务，无力承担宏观税收分析和行业税负监控以及对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量判断等。因此，有的地方尝试成立了纳税评估办公室或纳税评估局，抽调专人负责纳税评估工作，但其毕竟是临时性机构，缺乏稳定性和持续性。（三）职责定位方面发达国家和地区一般把纳税评估定位在管理和服务上。纳税评估是一种非现场的检查，与现场稽查有一定的区别。纳税评估扬州税务进修学院 江苏 扬州 2 2 5 0 0 7 ）较60INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA 2011- 2机构与稽查机构的界限也比较清晰，前者侧重税源管理，后者侧重执法打
13、击。通过纳税评估发现问题，并及时通知或辅导纳税人纠错后，如果纳税人仍置若罔闻，那么，这种不遵从行为也就由无知性不遵从定性为知觉性不遵从，处理方法也由纳税评估转为税务稽查。这种重过程服务、轻结果处罚的管理理念，比较符合现代税收管理要求。而我国目前将纳税评估主要定位为税务稽查的前置程序，是一种打击逃避缴纳税款的手段。但由于在制度、机构、人员等方面未得到有力保证，真正有能力从事纳税评估工作的人员又较少，纳税评估和现场稽查往往相混淆，纳税评估部门时常超越自身职权范围，对应该由稽查部门稽查处理的案件，直接作补税处理; 有的甚至先采取税务稽查手段进行现场调查后，再按纳税评估流程倒推补充文书，严重损害了税法
14、尊严。（四）信息来源方面目前，美国、意大利、澳大利亚、巴西等国都规定一个纳税人终身只能用一个税务代码办理一切纳税事宜。如美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码是惟一的、终身不变的。同时，美国大多用支票或信用卡进行交易，企业的来往账目在银行非常清楚，很难隐瞒。交易中如果纳税人收到1 万美元以上的现金就需要向税务机关报告，银行也必须将此笔交易向税务机关报告备案。利息和股息的支付人要通过磁盘或网络将“税源信息报告表”报到税务机关。税源信息报告表的内容从利息、股息扩大到股票交易、赠与财产转让、不动产销售、特许权使用费、合伙企业权益转让等。澳大利亚的纳税人到
15、银行存款、购买股权、交易股票以及从事雇员工作都要提供和使用纳税号，以便扣缴源泉所得税。而我国目前的纳税评估所依据的信息资料少、来源狭隘、准确性和真实性较低，评估质量和水平难以提高，深度与广度难以拓展。原因：一是纳税人会计核算水平存在差异，有的纳税人故意逃避缴纳税款; 二是税务机关内部各部门之间存在着不衔接、不协调、信息不共享问题；三是国税、地税、银行、海关、工商、质量技术监督等部门缺乏信息交流机制，税务机关外的第三方信息资料难以取得; 四是没有形成全国范围内的网络数据共享机制，缺乏统一的税务数据仓库，无法实现对纳税人的涉税信息进行横向比较。特别是在金融信用方面，由于我国金融部门并没有严格按银行
16、账户管理办法 、 现金管理暂行条例等有关规定，控制企业的现金持有量和使用范围，禁止企业多头开户、 用大额现金交易、 坐支现金，因此，税务机关无法掌握纳税人的资金来源和去向。加之财政部门未严格依照企业会计准则 ，对违反规定的会计主体进行行政处理，税务机关的纳税评估监控职能更难以发挥。（五）指标体系方面德国的税务审计对象是通过计算机对纳税人的纳税情况等信息资料进行分析、打分选户的。美国用于纳税评估方面的判别函数系统是由包括纳税申报表信息的成百上千变量的复杂计算机程序组成的。美国国内收入局对所有纳税申报表进行打分，先由计算机筛选出 1 0 % 的异常程度较高的申报表，评定员根据申报资料的解释决定是否放过这些申报表，然后书面通知该纳税人被选为稽查对象。美国国内收入局计分标准的模型及参数经常调整，因而很难从几个指标中判别出哪些纳税人易成为检查对象，纳税人很难弄虚作假，从而保证了纳税评估的有效性、公平性和权威性。而我国的纳税评估管理办法中规定了通用分析指标和特定分析指标、分税种特定
