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1、2009年中央经济工作议会议指出：“增加对社会保障、 保障性住房支持力度，加强廉租住房等保障性住房建设，支持棚户区改造”。 住房关系国计民生，是重大的社会和政治问题。 解决好城市中低收入群体的住房问题， 是城镇住房的重点和难点， 也是政府的重要职责和住房政策的主体目标。一、住房保障制度简要概 述住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策， 其目的在于保障社会成员的基本人权（生存权、居住权等）、维护社会稳定和促进社会公平。 它是一个包含范围很广的概念。 广义地说，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。 它们是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。 依靠市场配置住房资源， 并
2、不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住， 也不等于说人人都只能靠市场化竞争、 自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住， 政府要实施一些特殊的政策措施， 帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。 这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。二、我国保障性住房建设 步伐加快我国当前以住房公积金制度、 经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度， 对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。2008年全国用于廉租住房建设的资金300多亿元， 全国在建的廉租住房63万套。2009年，计划在全国范围内新增解决260万户低收入家庭的住房困难， 其中约70%通过政府提
3、供的实物房屋解决， 其余部分仍要通过租金补贴解决。从2008年中央政治局会议上提出的“要着力改善民生”、“实施城乡保障性安居工程”， 到2009年中央政治局会议中的 “要加快解决涉及人民群众切身利益的问题”、“加强住房保障”， 政府不断加强限价房、 廉租房等保障性住房的新措施， 一份由中国科学院近期发布的2009-2010中国住房发展报告即住房绿皮书中就提到2008年、2009年保障性住房建设力度加大。2009年上半年全国保障性住房用地供应5.6万亩,同比增加36.3%。 截至2009年6月底，中央已下达补助资金548亿元， 地方已到位资金415亿元， 中央投资补助项目已经开工5434个、占计
4、划的80%，开工面积6360万平方米、占计划的60%，完成投资388亿元、占计划的30%。2009年上半年，各地新开工经济适用住房3388万平方米、48万套， 完成投资468亿元。2009年廉租住房制度建设共投入354亿 元 ， 是2007年投入资金的3.7倍 。2008年中央财政共安排廉租住房补助资金143亿元包括第四季度追加的资金。2009年中央财政用于各地廉租住房建设的总资金投入将达到330亿元。 截至2009年上半年，全国已开工建设廉租房105万套，占全年建设计划的59%，计划完成投资1048亿元，已完成投资310亿元， 占30%。 全国新增租赁住房补贴150万户。 我国保障性住房建设
5、步伐正在加快。三、发达国家住房保障制 度经验与做法（一）日本。二战结束后，日本住房短缺达420万户， 约2000万人无房可住，对我国住房保障制度建设的思考/李东卫宏观观察笪2010 年 第 1 期上总第 286 期- 0 4 -?占到当时人口的1/4。 日本政府为缓解住房短缺状况，先后制定了住房金融公库法、公营住宅法、日本住宅公团法。此后日本政府又陆续制定了一系列相关法规，通过建立健全住房保障的法规，日本住房保障制度逐步走向正轨， 不同程度地满足了不同阶层的住房需要。 其住房保障措施主要包括三方面。 一是以低息贷款促进企业从事民间住宅建设。 日本银行为促进企业建住宅，于1985年10月以后，
6、将利率从8.88%降为7.35%，全国银行同期发放7789亿日元住宅信用贷款。 二是政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置。 政府曾举办一种50万日元以内的免税利息的“住宅零存整取邮政储蓄”，在不动产税、固定资产税等方面对住宅用地实行优惠。 三是建立健全公营住宅体系。 日本公营住宅体系在解决低收入家庭住房问题上发挥了重要作用， 其运作的核心在于一切建立在公营住宅法的基础上， 合理界定受益对象的收入标准、 制定多档次房租水平， 以及国家对公营住宅保持相对稳定的资金投入。 由于申请这种住宅的人比较多，而住宅数量有限，取得公营住宅需要相当长的时间。1996年日本对公营住宅法进行了修改，提出公营
7、住宅房源新思路，即：由地方公共团体建设公营住宅，由地方公共团体收购民间住宅，由地方公共团体租用民间住宅。（二）新加坡。 新加坡在住房保障制度方面的政府干预和介入程度很大，可以说新加坡的住房保障体制是计划和市场相结合的典范。 其住房保障制度具有许多特色。 一是制定长远规划，政府出资建房。1960年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的规划、开发和管理，并把实行“居者有其屋”当作国策。 二是实行住房公积金制度。 公积金制度是新加坡于1955年建立的一项强制性储蓄制度，经过发展和完善， 中央公积金制度己经成为新加坡的基本社会制度之一， 涉及到养老、医疗、住房、教育、投资等社会生活的各个方面， 是一种综
8、合的社会保障储蓄制度。 三是分级提供公有住宅补贴，严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平。 在住房短缺时期，政府规定只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。 政府对购房补贴也采用分级的办法，例如：一室一套，政府补贴1/3；三室一套，政府只补贴5%；四室一套，政府不仅没有补贴，而且按成本价加5%的利润；五室一套，政府按成本价加15%的利润。 四是公有住宅的合理配售政策。 为确保公共住房的可承受性，房屋发展局根据中低收入居民的实际负担能力来确定组屋的价格， 在社会发展的不同阶段，历经了低于成本价、成本价和略高于成本价的调整过程， 并逐渐形成较为合理的定购制度。四、我国住房保障制度存
9、 在的问题从国际上看，不管是发展中国家，还是发达国家， 不同程度的都建立起了住房保障制度。 从我国住房制度改革的实践来看， 目前我国尚未建立一套规范的基本住房保障制度。（一）廉租房实施中的问题。 我国廉租房制度始于1998年，2003年建设部等五部委发布 城镇最低收入家庭廉租房管理办法。 截至2006年底，全国657个城市有512建立了廉租房制度， 占城市总量的77.9%；近55万户居民享受了廉租房政策，其中，以住房补贴方式改善住房条件的16.7万户,实物配租的7.7万户。 尽管廉租房制度从无到有， 成绩显著，但仍存在如下问题：一是覆盖面小、落实难；二是新建户型、面积标准偏高；三是缺乏公开透明
10、的资格审查机制和退出机制；四是廉租房建设资金来源单一、出资主体不明确。2007年国发24号文 虽然规定， 各级政府应将不低于土地出让净收益的10%和住房公积金增值收益用于廉租房建设， 但10%能否全部用于廉租房建设还有待考察。 而且，住房公积金增值收益应属全体缴纳公积金人共同所有，政府强制规定其用途也值得商榷。（二） 经济适用住房实施中的问题。经济适用住房的前身是安居工程， 依据1998年国发23号文改为经济适用房。经济适用房最初面向中低收入 家 庭 ，2007年国发24号文改为面向低收入家庭。 经济适用房在前几年实施中的问题主要表现有以下三点： 一是供给逐年下降，调控与保障功能有限；二是保障
11、对象模糊不清， 建筑标准、 上市交易规则不明；三是国家机关、垄断企业借集资建房之名行福利分房之实。2007年国发24文纠正了以上问题， 但是在具体的实施中， 严格防控不执行文件规定的行为发生。（三）住房公积金实施中的问题。 我国住房公积金制度设立的初衷是为了增加广大城市居民的住房消费能力， 但由笪宏观观察2010 年 第 1 期上总第 286 期- 0 5 -于机制设计的严重缺陷， 住房公积金制度不仅使用效率较低， 而且蕴涵着较大的金融风险。 我国住房公积金制度目前存在四个问题：一是覆盖面不广、难以担当普遍保障之职能。 据统计，截至2006年， 我国住房公积金的实际缴存人数仅有6916万人，尚
12、有24亿人未被纳入公积金住房保障体系。二是从事金融业务，却没有配套的监管和经营机制。 三是缺乏公平合理的配贷机制。 许多城市没有对住房公积金贷款最低储蓄年限和最低存款额限制，或者规定非常宽松，贷款上限也依各地资金充裕程度而定， 非常不均衡。这种资金分配的“随意”性，在借款者之间形成借贷条件的不公平。目前， 我国住房保障政策的覆盖范围已扩大到低收入家庭， 但中等偏低收入和中等收入家庭的住房仍然缺乏较明确的保障性政策， 普通工薪阶层既不能申请廉租房， 享受政府住房补助和购买经济适用房， 又没有能力购买价位相对很高的商品房， 因而在住房保障体系和住房市场体系之间形成了俗语所说的“夹心层”群体，主要由
13、靠工薪收入的普通工作人员， 长期在城市工作且有比较稳定工作的外来务工人员等组成。2009年12月07日， 中国社科院在京发布2010年经济蓝皮书，蓝皮书表示，房价收入比(住房价格与城市居民家庭年收入之比)应当在3-6倍的范围，6倍以上的居民购买住房就已非常困难， 也有研究认为，房价收入比在6-7倍区间。根据这一区间， 蓝皮书指出，2009年城镇居民收入房价比将达到8.3倍， 大大超出合理的承受范围。 蓝皮书特别强调，85%的家庭没有购买住宅的能力。 为此，加快建立我国住房保障制度势在必行。五、加快我国住房保障制 度建设的建议（一）尽快建立完善住房保障法律体系。 如，出台住房保障法，详细规定保障
14、性住房的土地政策、保障对象、保障标准、保障资金来源、专门管理机构的建立和权力的划分等，明确中央和地方、各种专门机构之间的权责划分； 明晰准入和退出的标准；修改公积金条例，加强公积金监管制度建设， 灵活调整公积金使用方向，防范系统性风险。从法律上对我国住房保障的目标、框架和保障对象、标准、范围、资金来源及机构设置等作出明文规定。此外，各地应结合本地经济发展实际，制定出地方性的住房保障法规，并针对住房保障的不同对象， 提供多种不同方式的住房保障。（二）健全以政府为主体的住房保障体系。 由于住房作为商品所具有的特殊性及住房市场所存在的缺陷， 只依赖市场机制难以解决为数众多的中低收入群体的住房问题。
15、政府作为宏观调控的主导者和政策的制定者， 担负着促进社会全面发展的职责， 理应成为构建住房保障体系的主体，并应自觉、主动承担起住房保障的各项职责。同时，改变当前的政绩考核机制， 建立一个涵盖政府各项职能的科学指标体系， 着重凸现政府的公共管理与社会保障职能， 住房保障制度的落实情况应该成为其中的一个重要指标。（三）建立健全廉租住房保障制度体系。一是加快放宽廉租住房政策标准，适当降低准入门槛， 扩大廉租住房对象覆盖面， 把更多的困难家庭纳入廉租住房保障范围， 争取实现全部城镇低收入家庭的“应保尽保”。二是拓展廉租房来源，拓宽廉租房建设资金融资渠道， 解决资金瓶颈问题。 将解决普通工薪阶层的住房纳
16、入政府住房保障体系， 在政府中建立协调机构和机制，建立多层次、多样化的住房保障制度。同时，加大金融政策对保障性住房的支持力度， 将商品房开发和保障性住房建设的融资政策区分开，区别对待。对保障性住房建设提供土地、信贷、贴息等支持政策，一方面帮助建筑商早日收回成本， 另一方面控制房屋出租或销售价格； 对社会资金参与建设的给予鼓励，对四证齐全的开发贷款，在加强资金封闭监管条件下， 试行按开发企业对工程通过的进度验证融资等政策。三是建立和完善进入退出机制， 加强廉租房分配的监督和管理。 如原廉租住房的居民，收入提高到中等收入水平时，应立即搬出原廉租住房； 未达到中等收入水平， 也应该按照收入增长适当调整租金水平。同时，鼓励条件改善的家庭在补交必要的土地出让差价后出售经济适用住房， 政府优先回购用于补充经济适用住房房源。 限价房可比照经济适用住房制
