高校改革与发展参考第48期高校改革与发展参考

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1、 高 校 改 革 与 发 展 参 考 高 校 改 革 与 发 展 参 考 2011 年第 1 期（总第 48 期） 中国矿业大学发展规划处 二一一年 一月十日 【编者按】【编者按】 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 提出： “探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学 校发展的长效机制。 探索高等学校与行业、 企业密切合作共建的模式， 推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享，形成协调合作的有 效机制，提高服务经济建设和社会发展的能力。 ”按照“教育纲要” 的要求，我校将以国家教育体制改革试点项目立项为契机，进一步完 善、创新董事会运行机制，探索理事会领导

2、下的董事会运行模式，建 立与经济发展、社会进步相适应的现代大学董事会、理事会制度。本 期高校改革与发展参考聚焦国内外高校理事会制度的研究成果， 以供参考。 本 期 目 录 本 期 目 录 理论解读 我国现代大学制度的建设框架3 变革中国高等教育“生产关系”:理性思考与战略选择（节选） 12 大学董事会 （理事会） 制度的探讨 （节选） 14 经验借鉴 华北电力大学理事会章程21 理论解读 我国现代大学制度的建设框架 马陆亭 范文曜 【摘要】 现代大学制度建设是我国高等教育界热议的话题。 本文认为，科学界定政府与大学的关系、 有效设计外部对大学治理的参与、 明晰内部治理结构、 并以规范性的章程保

3、证， 是我国现代大学制度建设的基本内涵。我国高等教育的发展，需要在政府与学校间的“契约型”合作伙伴关系、 “党委领导校长负责教授治学”的实现机制、大学基层学术组织建设及大学章程制订的规范上，做出积极探索。 大学管理既是一项日常工作， 更是一项制度建设。 建设现代大学制度，需要我们在“宏观有序、微观搞活”的原则下，制度化地建构大学内外部关系的工作机制。 大学外部关系的明晰， 有助于大学成为自主办学的实体，也有助于在减少行政干预的前提下满足政府预期；大学内部治理结构的清晰， 可使大学的决策和运行有章可循， 有助于提高大学的办学效益和完善自我约束机制。 因此， 界定好政府与大学的关系，明确大学的治理

4、结构，并以规范性的章程保证，是我国现代大学制度建设的基本内涵。 更进一步地说， 需要我们针对现实与理想的差距，在原有的管理关系基础上完善如下内容：在高等教育法和大学章程的框架约束之下，逐步建立起政府与学校间的“契约型”合作伙伴关系； 扩大外部对大学治理的参与， 合理发展中间机构体系和构建大学理事会； 进一步完善党委领导下的校长负责制， 创造性地探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的实现机制；加强大学基层学术组织建设， 形成以学术为主导的院系管理机制； 把大学的办学和管理行为纳入法治的轨道，建立规范性的大学章程制度。 本文第一、二部分是希望推进的重点工作，第三、四部分是大学治理结构的核心内容。

5、一、建立政府与大学间的新型契约关系 现代大学制度的建立，有赖于建立一种科学的政府与大学的关系，即我们已经确立了的“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。目前，尽管我们在推动大学办学自主权方面做了许多工作， 也取得了不少成绩。 但是， 政府对大学的管理， 手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化。例如，有学者通过指数评价分析， 认为从1995年到2005年学术权力在政府与高校之间的下放程度指数仅从0611变为0615，变化很小。这是一个制度性问题，可以通过加强政府与大学间的契约关系而逐步解决。 1大学与政府的关系 学校是专门进行教育的机构，大学除实施高等教育外，还具有

6、科学研究和社会服务两项基本职能。 究其社会职能和服务性质， 它们终属满足公共利益需求、提供公共服务的机构，因此是社会的公共事业。学校乃至大学， 是现代社会中独立存在着的一类社会组织， 如同政府、企业一样，有自己独特的使命，因此有自己的运行规律。政府是国家权力机关的执行机关， 代表着统治阶级的利益。 中国共产党是中华人民共和国的执政党，代表着最广大人民的根本利益，立党为公、执政为民， 因此党和政府除了人民群众的利益外而没有自身其他的特殊利益。在国外，特别是国家领导人由选举产生的国家，尽管执政党有其代表阶级的利益， 但它需要考虑公共利益重视群众诉求， 否则难以上台执政。 以上说明在现代社会， 政府

7、和大学都是为公共利益服务的机构， 或者说它们存在的基础是要为公共利益服务， 二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性，在现代社会最好不以“谁高谁低”而论，彼此的领域性质不同。既然它们都是为公共利益服务的，那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转， 也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。当然，作为一个现实的社会组织，政府和大学也会有自身包括其员工的利益。 这种利益要求有时是合理的或有一定的合理性，但不能肆意放大，更不能公权私用。公共服务有三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或称提供者。服务提供或安排与服务生产之间的区别明显且十分重要，是政府和大学角色界定的基础。对许多集体物品来说，政

8、府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。而大学是一个生产者，是外在社会性（一种特殊的社会目标需求）与内在学术性（相对独立的自治体）的统一，只有充分尊重其学术性才能最大化地实现其社会性。学术自由是捍卫大学目的的一个不可缺少的条件， 对 “大学的横加干涉最终会危及其对社会所做出的最具特色的贡献知识的探索和新的发现”。洪堡认为：大学应“独立于一切国家的组织形式”，“大学倘若实现其目标， 同时也就实现了、 而且是在更高的层次上实现了国家的目标， 由此而来的收效之大和影响之广， 远非国家之力所及” 。与洪堡同期为柏林

9、大学的创立和最初发展做出贡献、并于18151816年担其校长的施莱尔马赫认为：“国家不应该把大学视为从属于自己的机构，使其活动服从于自身的、而不是科学本身的目标，这样只会使大学受到损害。”当然，社会发展到今天，大学已从象牙之塔步入社会的轴心， 国家利益与大学发展已紧密地结合到了一起， 大学不可能不接受国家的调控，我们需要思考新的管理模式。 2政府对大学的管理关系 大学不是政权机关，不能用政府管理模式管理学校和进行学校内部管理。大学与政府间的平等、伙伴关系，也并不代表大学发展和管理上的无政府或无序， 只说明只有当它们真正是自己时才能更好地实现其使命。因此要探讨各自的规律，按自己的运作规律管理。当

10、今社会高等教育已走出象牙塔， 与社会经济发展、 国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起， 优先发展教育、 科技创新和人力资源强国等成为重要的国家战略。 大学不可能超越社会而独立发展， 政府也不可能放弃自己对大学的支持。 因此， 有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现， 满足着政府目标和大学自治的双向要求， 这样才能实现学术和国家利益的最大化。 问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。 政府对大学的契约管理是能满足这种要求的一种方式。 即在 高等教育法 等有关法律法规及国家发展战略的框架下， 政府对大学提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，大学在宏观

11、框架内实行自主办学。 3探索政府对大学的契约管理 建设一流大学和创新型国家，有赖于建立起一个真正有利于创新的大学制度， 需要大学与政府建立起一种相对平等的关系。 我们需要重塑大学与政府的关系， 充分尊重大学办学自主权， 规范政府管理大学的行为。教育主管部门更需进一步转变职能，改进管理方式，突出工作重点，管好该管的事。如维护好高等教育健康发展的环境，保证政策、法规、制度的严肃性。要进一步转变政府职能、落实大学的自主法人地位， 淡化大学内外部管理中的行政色彩， 在解决 “政府和大学”间的关系方面上需要有新的突破。 具体可通过对大学实施中长期的目标管理加以推动， 并以契约的形式把责任明确起来， 即通

12、过目标管理满足政府的要求和实现大学的自治。我国的“211工程”、 “985工程”等许多专项建设，其实都已局部、分散地实验了这种管理方式。政府对大学的管理转变为契约型管理模式， 意味着大学不再是政府的下属机关，而是相对平等的伙伴关系。在性质上，政府与大学的契约关系为行政契约， 界于行政行为和私法契约之间， 兼具行政的公务性和契约的合意性。 二、外部对大学治理的参与 基本的逻辑关系是首先把政府与大学的关系纳入依法治教的轨道上， 然后政府对高等学校发展进行总体规划和分类指导、 批准学校章程， 在此基础上提出政府目标并对大学实行契约管理， 注重发挥社会对大学管理的参与。 1把政府的宏观管理纳入到依法治

13、教的轨道上来 现代大学制度建设需要学校有办学的自主权力。 前文所提到的建立政府对大学实行契约管理是在满足政府目标要求下促进大学自主办学的一种方式， 而要真正实现大学的自主办学则需要政府和大学明确自己的责任定位、做好应有的准备。纵观世界各国，立法都是宏观管理的重要手段。一般应用法律形式在以下几个方面的问题做出规定：规定各级各类学校设置标准，规定各级学位标准及其管理，规定各级各类学校教师的任职资格、 教师的权利和责任， 规定各级各类教育的办学、管理和投资体制。 改革开放以来， 我国教育立法工作取得了很大成绩， 逐步走上了依法治教的轨道。 1985年 中共中央关于教育体制改革的决定 指出：“在简政放

14、权的同时，必须加强教育立法工作。”只放权不立法，就有可能在某些问题上失控，造成混乱与损失。因此，在扩大大学办学自主权的过程中， 加强立法逐步成为国家从宏观上对全国教育工作进行管理与指导的一个重要手段。 到目前为止， 我国已初步形成了较完备的教育法律、法规体系的框架。 教育法律规范的建立， 有力促进了各级政府、 教育行政部门和政府有关部门转变观念， 树立法律意识， 对教育的管理由主要运用行政手段向主要依靠法律手段方向的转变， 对建立与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制有很重要的意义。 但是， 由于长期的计划经济体制，许多观念意识积习难改，政府与大学都还需要一个转变过程，改变宏观管理中过度的行

15、政行为。我们要进一步在“有法可依”的基础上，加强“有法必依”工作。 2加强对高等学校的整体规划设计 加强对高等学校发展的总体设计和分类指导工作， 以此作为新时期下改善和加强政府宏观管理职能的重要推进措施。 教育主管部门有责任对高等学校及其学科专业的发展进行宏观调控和分类指导， 通过全国性的总体规划和地区性的定位规划， 促进学校、 学科和专业的特色发展和和谐发展。即通过规划的手段把发展的内驱力引向重特色、质量的内涵发展上来。 在加强政府对高等教育宏观统筹的基础上， 促进高等学校面向社会依法自主办学，提倡不同的办学理念和办学思路。 美国上世纪六十年代在高等教育大众化发展的初期， 加利福尼亚州通过

16、高等教育总体规划 把相互竞争的不同类型大学和学院转变为一个有机的高等教育体系， 把保持优异教育质量与维持巨大招生规模有效地结合起来， 是这方面的一个突出例子。 对于高等学校分类体系，理论上可按分层、分类的思想设计，实践中可根据管理体制规划学校使命来操作，最后构建出一个“层次、类型、使命”三维的模型。即在“教学型学院研究型大学”框架、 “学科性人才培养应用性人才培养”框架之上，进一步根据学校的办学使命，实施“世界的大学、国家的大学和地方的高校”操作性分类推进方案。 3合理设计参与大学治理的中间机构体系 社会中间机构如同是治理模式中在政府、 社会和大学之间寻求到某个平衡点， 也可以说是在学校和政府间设立的缓冲器(buffer)， 既有利于维护大学的自由， 国家又能施加影响。 这种组织模式为大多数国家认可和采纳， 如英国的高等教育拨款委员会、 法国的国家评估委员会