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1、摘 要：我国高校虽然不具有行政机关的资格，但 法律 赋予它行使一定的行政管理权，所以， 我国高校校规是一种自治规章，属于抽象行政行为。大学生是国家的普通公民，享有宪法规定 的权利，但现行司法体制在处理高校校规侵犯大学生宪法权利的行为时存在许多缺憾。为使高 校管理法治化，高校校规必须接受违宪审查。法院在审查校规合宪性时应遵循一些原则，诸如 法层级效力规则、校规合宪性推定规则、禁止歧视对等规则等。关键词：高校校规，违宪 审查，大学生，宪法权利 引 言 20 世纪的最后几年， 中国 大陆的公立高等学校，在经历和实行国家有关 教育 管理、投 资、招生、教学科研、毕业就业等多方面改革措施之同时，又面临着
2、主要来自学生直接发起的 法律挑战。在一股令国人瞩目的诉讼浪潮中，公立高等学校，或者以民事诉讼被告身份，或者 以行政诉讼被告身份，步入法庭应接着学生的质问，其终于走出了 “象牙之塔” ，并开始接受 法治的考验。而 2002 年发生的西南某高校女大学生怀孕被开除案却又折射出更深层次的信息， 即公立高等学校所制定的规则本身，存在着是否合法与合宪的 问题 。在宪政主义语境里，法 治的本质乃宪治，法治之“法”以宪法为根本。一部制定得良好的学校管理规则，就其终极意 义而言，必须合宪且能充分保障大学生权利的实现。然而从当下形形色色的高校管理规则看， 其中不乏损及大学生权利的条款，而违宪审查机制的阙如，则使得
3、高校校规难于跳出宪治的盲 区。因此笔者认为：尊重和保障大学生合法权利应当从校规的违宪审查开始。 一、高校校规的法律性质 高校校规即高等学校依据国家各类法律、法规，为保障学校教学、科研等工作正常运行而 制定的一系列体现学校办学特色的规章制度。高校校规具有预先设定性、一定的权威性与强制 性，但其毕竟不属于法的范畴，不具有法的全部特征，只是在合法的前提下，可被认为是对法 律规范的一种补充或完善。究其性质，可从以下两个层面进行厘定： （一）抽象行政行为 对高校校规法律性质的 分析 应当从准确剖析其制定主体高等学校的法律性质与地位 开始。综观海外各国，特别是大陆法系国家，大学的行政色彩相当明显。如法国明
4、确将公立大 学视为行政机关，而大学教师则为国家公务员；日本一直也是将大学视作行政机关；德国则将 学校作为公营造物来看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵害，应通过行政司法途径 予以救济。我国沿袭大陆法系传统，大学性质多为公立。根据中华人民共和国教育法 （以下 简称教育法 ）第 28 条之规定，学校及其他教育机构享有的招生权，学籍管理、奖励、处分 权，颁发学位证书权，聘任教师及奖励、处分权等，具有明显的单方意志性与强制性，符合行 政权力的基本特征，因而在性质上应属于行政权力或者公共管理权力。由此可以推断，高校是 经国家法律授权的，行使国家行政权力或者公共权力的事业单位，具有行政主体资格。 1
5、这 一结论在教育法的其他条款及中华人民共和国高等教育法 （以下简称高等教育法 ） 、 中华人民共和国学位条例 （以下简称学位条例 ）的相关规定中可得到进一步印证，且最 高人民法院在田永诉北京 科技 大学拒绝颁发毕业证书、学位证书一案的判决中明确指出：高 校具有行政主体资格“在我国 目前 的情况下，某些事业单位、 社会 团体虽然不具有行 政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间 不存在平等民事关系，而是特殊的行政法律关系。他们之间因管理行为发生争议，不是民事诉 讼而是行政诉讼。 ” 2 高校校规因其具有针对对象的不特定性、效力的后及性与可反复适用性等典型
6、特征，根据 行政法学中关于行政行为分类的一般 理论 ，当然应被归属于抽象行政行为之列。 （二）自治规章 如前所述， 现代 “行政法治”理念下，高等学校是行使公共管理权的行政主体；而传统 “大学自治”观念中，高等学校则是享有广泛自主管理权的自治主体。大学自治观念一直以来 强调学校与权力的相对独立，排除国家的过多干预，学术自由被认为是一种普适人权和公民自 由权，任何人藉此得以自由地寻求真理并将真理传授于他人。为保障良好的教育制度，为维护 民主之存在与 发展 ，学术自由与大学自治都是必需的。3这也就是为什么各国宪法在规定国家负责教育的同时， 还规定大学享有自治权力的原因。 如意大利 宪法 第 33
7、条规定： “确保 艺 术 与 科学 自由及其教授的自由。 ” “高等文化机关、大学和科学院在国家法律所规定范围内， 有权颁布自治规章。 ” 在中国法律语境里，高等学校经法律、法规授权依法对其内部事务实行组织和管理，校规 制定权是其自主管理权的表现形式之一。 教育法第 28 条、第 29 条明确规定，学校及其他教 育机构“依照章程自主管理” 、 “依法接受监督” 。 高等教育法第 11 条规定： “高等学校应当 面向社会，依法自主办学，实行民主管理。 ”第 53 条规定： “高等学校的学生应当遵守法律、法 规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度” 。由此可见，高等学校享有法律上的自治权力， 其
8、所制定的规则对大学内部的机构活动具有明确的规范性，是大学自我管理、自我约束和接受 监督的基本依据，也是我国教育法制体系的重要延伸，其性质应当定位于自治规章。 当然，这种自治规章不同于一般的行政规范。二者虽然都是行政主体所创制的行为规则， 是法的必要补充，但后者主要是为了实施法律规范和执行政策，要受法之严格约束，制定、发 布行政规范是“准行政立法”活动；而前者则主要是为了保证学校内部管理的科学化与有序化， 尽管其亦必须以合法、合宪为前提，但基于高等教育之特殊属性，法律赋予了高校以较大的自 由裁量权，这也使得校规更多地带上了自主、自律色彩。 二、高校校规何以接受违宪审查 （一）高校校规之于大学生宪
9、法权利的背离 1、宪法权利与普通法权利：双重视野下的大学生权利维度 大学生是现代社会的“边际公民” ，在接受高等教育的特定时期，他既是一个“社会人” ， 又是一个“学校人” 。换言之，其具有双重主体身份：首先，大学生是国家普通公民，享有我国 宪法所规定的各项公民基本权利，即：平等权，选举权，言论自由、宗教信仰自由、人身自由， 批评、建议、申诉、控告、检举权，取得国家赔偿权，劳动权，休息权，社会帮助权，受教育 权，私有财产权等。4其中，对大学生 影响 最大也是最不容任意侵犯与剥夺的权利莫过于受 教育权。 受教育权是公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会， 通过 学习 来 发展个性、
10、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利，5是一种兼具自由权 利和社会权利属性的宪法权利类型，对该权利的保护是塑造大学生健康人格，培育自治精神， 提升道德水准，改善基本素质的重要手段。其次，大学生又是公民中的特殊群体，是接受高等 教育者，享有我国高等教育法律制度所确认的不同于其他公民的特殊权利，主要包括：参加教 育教学活动权，设施、设备、图书使用权，获得奖学金、贷学金、助学金权，获得公正评价权， 获得学业、学位证书权，参加社会服务和勤工助学权，组织校内合法团体权等。这些权利实际 上是受教育权在高等教育领域的延伸，且其存在以大学生对受教育权的充分享有为前提。2、 违宪校规：侵犯大学生
11、宪法权利的一只“看不见”的手 在高等教育领域，实际上存在着两个层面意义上的行政：一为教育行政机关的行政，二为 大学行政。前者主要强调高校的行政主体资格，后者则重点突出高校的自主管理能力，两者都 属于公共行政，自当受行政法治原则约束。高校校规也就是这两种行政共同作用的产物，其实 质 内容 与精神内核亦应体现法治精神，贯穿宪治理念。然而，为数不少的审判实践却向我们 传递了这样一个信息：校规中的某些内容与大学生的宪法权利相背离。这些内容，或者直接与 宪法明文规定相抵触，或者违背蕴含在普通法中的宪法原则与宪法精神，因而，校规中此类条 款是违宪的。具体而言，校规违宪主要有以下几种情形： （1）侵犯大学生
12、的受教育权。在高教管理中，受教育权虽然不是最易受到侵犯的权利，但 却是一旦受到侵犯则影响最为深远、性质最为严重的权利，也是最为学生所关注、产生纠纷最 多、权利关系最为复杂的领域。综观当下高校管理规则，不难发现，几乎所有的高校校规中均 有关于纪律处分、降级、留级等内容的设定，然而事实上此类条款都或多或少地影响了大学生 对受教育权的享有与实现，特别是其中有关开除学籍、勒令退学的规定则直接导致了受教育权 的被剥夺。如 1994 年北京科技大学在其关于严格 考试 管理的紧急通知中规定： “凡考试 作弊者，一律按退学处理。 ” 6又如西南学院学生违纪处罚条例中规定： “品行恶劣， 道德败坏，情节轻微者给
13、予严重警告或记过处分；情节严重和发生不正当性行为者，给予留校察看，直至开除学籍处分。 ” 7 （2）侵犯大学生的私有财产权。私有财产权入宪是我国第四次宪法修改的一大亮点，宪法 修正案明确指出： “公民的合法的私有财产不受侵犯。 ”大学生与其他公民一样依法享有私有财 产权，但部分高校却以种种借口侵犯学生财产权。如某些学校学籍管理条例中规定，学生申请 重修、改修或超标准多修学分的应按规定缴费。殊不知，行政事业性收费是必须经过相关政府 或财政机关审批的。再如大学学生违纪处罚条例附则中规定： “践踏草坪、损坏花木者 处以 10 元至 50 元罚款；在学校建筑物的墙壁和桌椅等设施上乱写乱画者，处以 10
14、 元罚款。 ” 等都有违依宪法制定的中华人民共和国行政处罚法中关于处罚设定权之规定。 （3）侵犯大学生的平等权。平等原则是宪法的基本原则，其贯穿于行政权、立法权、司法 权运行的全部领域。高校管理自主权作为一种行政权力，其行使自当严格遵循平等原则，保护 大学生对平等权的享有与实现。然而实践中，不少高校校规均有涉及入学及学位授予条件限制 的规定，这尽管属于行政自由裁量权行使的范围，但却着实侵犯了大学生的平等权。前者如浙 江医科大学 1995 年 12 月在其管理规则中规定：从 1996 年起该校不招收吸烟学生。该规定尽管 理由充分、愿望良好，但并不等于合法、合宪，因为其实质性内容不招收吸烟学生与
15、我国宪法确定的平等原则相冲突，侵犯了吸烟大学生的平等受教育权。8后者如华中理工大学 1995 年在其校规中规定：从今年秋季起，所有新入学的专科生、本科生、硕士生、博士生都要 参加学校举行的汉语水平达标测试，且毕业前未取得达标证书者，不授予学位。9该条款虽然 有助于提高理工科学生的人文素养，但实际上是以另一种隐性方式非法剥夺了学生的平等获得 学位权。 （4）侵犯大学生的申诉权。申诉权作为一种程序性宪法权利，在程序正义理念深入人心的 今日，已为公众所熟知。申诉权对处于弱势地位的大学生来说是不可或缺的，因为它能使学生 获得救济。而“救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关
16、 系中他方当事人违反义务行为造成的后果。 ” 10在贯穿“以人为本”精神的现代高教管理领 域中，高校更应充分尊重大学生的申诉权，认真听取学生意见，以使自身管理行为体现并保障 学生合法权益。但不少校规条款中往往或者只有关于“处罚”的规定，而对受处罚学生是否有 权向学校相关部门申请复议、复核只字未提，更不用奢谈设置专门受理申诉的机关、配备相关 工作人员以及合理安排具体申诉程序等； 或者虽然规定学生不服处理决定有权向上级机关申诉， 但却赋予了上级机关以最终裁决权，学生对复议决定不服，不可起诉，从而阻却了司法救济的 道路。 （二）现行司法体制之于大学生宪法权利保护的缺憾 1、传统诉讼模式：宪法权利的救济不济 在现代法制社会的权利救济体系中，诉讼是最主要、也是最有效的救济方式。就目前中国 司法体制而言，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼构成了公民寻求司法救济的三条渠道。然而， 这三条渠道仅能在公民普通法上的权利保护方面，凸显其部分功能与价值；而面对大学生的宪 法权利保护，则是那般羸弱
