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1、?编辑?刘 卉校对?郝涛涛电子信箱?传真? （?） ?、 ?联系电话? （?） ?年?月?日星期六网址? ?行政法学： 关注法治实践回应现实问题?马怀德?年是全面推进依法治国的 开局之年? 一年来? 各级政府按照深 入推进依法行政? 加快推进法治政府 建设的要求? 大胆改革? 锐意创新? 取得了丰富的实践成果? 在简政放 权? 放管结合? 优化服务和转变职 能? 建立权力清单? 责任清单和负面 清单等方面取得新成效? 在改革行政 执法体制? 强化对行政权力的监督等 方面迈出新步伐? 伴随着行政法治实 践的发展? 行政法学和行政诉讼法学 界紧密联系实际? 关注法治政府建设 的重大理论问题? 深入
2、研究? 积极探 索? 在权力清单制度? 重大行政决策 法治化? 行政程序立法和修改后的行 政诉讼法实施等研究领域取得一批高 质量的研究成果?行政法学研究年度概况?年?发表在重要法学核心期 刊上的行政法学论文?余篇? 基本 涵盖了传统行政法理论的主要问题? 包括行政主体?行政行为?行政立法? 行政程序等?除此之外?结合实践和理 论热点? 也出现了一批优秀的研究成 果?包括权力清单制度?行政诉讼法的 修改与实施? 风险控制和应急管理等 问题?总体而言?相关研究成果涉及领 域广泛?其中亦不乏理论创新之作?行 政法研究呈现出不断深化的繁荣景 象? 值得关注的是?在?年?有学者 对行政法学的体系发展和基
3、本理论等 学科重要问题进行总结和分析? 反思 过去的同时? 为今后行政法学者的研 究提供了有益的借鉴? 在行政法学体系方面? 有学者认 为? 行政法学目前仍未完成自身的体 系化? 并指出造成这一问题的三大原 因? 第一? 我国行政法学缺乏具有统 领性的抽象概念? 而 ?具体行政行 为? 等核心概念仍然是被解释的法律 概念? 第二? 既有的行政法学概念难 以整合诸如行政程序? 行政规制等新 问题? 第三? 既有法学方法上的形式 框架难以容纳现代行政所需要的政策 目的? 在今后的行政法学研究中? 应 当关注行政法学基本理论 ?总论? 和 各个具体行政领域法律制度 ?各论? 之间的交互影响关系? 注
4、重对我国行 政法学体系化的探索和研究? 也有学 者从历史形成等方面对作为我国行政 法学基础性概念的 ?行政行为? 及其 ?具体?抽象? 分类的发展进行梳理 和评价? 并从 ?学说?立法?裁判? 的互动中考察中国行政法释义学的本 土生成路径? 在行政法学基础理论方面? 有学 者系统梳理了学界针对行政法学基 础理论这一论题近?年来的讨论? 并表示在众多理论争鸣中? 平衡论 之所以能够脱颖而出? 系因为其较为 全面? 系统地回应了行政法学基础理 论的预期功能?进一步来看?平衡理论 运用 ?理想类型?统筹兼顾?结构调 整?利益衡量? 等方法? 不仅确立了 ?行政权与公民权应当平衡? 这一规 范命题?
5、而且论证了 ?行政权与公民 权如何平衡? 这一实证命题? 当然? 随着行政法学理论和实践的不断发 展? 传统的行政法学基础理论面临 着主体多元化? 内容复杂化和目标 超越 合 法 性 等 诸 多 新 问 题 的 挑 战 ? 行政 法 学 者 应 当 不 断 反 思 与 前 行 ? 不断探求发展行政法学基础理论的 路径? 为行政法学的系统化发展奠 定坚实基础?行政诉讼法的修改与实施在全面深化改革? 全面推进依法 治国的重要背景下?年行政诉讼 法的修改受到各方高度关注? 围绕这 一主题? 行政法学者的努力体现在两 个方面? 一是编著关于修改后的行政 诉讼法的释义?普及该法?例如最高人 民法院法官梁
6、凤云著 ?新行政诉讼法 讲义?和笔者主编?新编中华人民共和 国行政诉讼法释义? 等? 二是反思该 法?总结修法的亮点与遗憾?例如清华 大学教授何海波发表的 ?行政诉讼 法?修改的理想与现实?苏州大学教 授章志远发表的?亮点与遗憾?行政诉 讼法修改评述?基于国家治理能力 现代化视角的观察?等文章? 学者们普遍对行政诉讼法修改的 几大亮点予以肯定? 有学者认为? 立 案登记制的确认是解决行政诉讼立案 难问题的重大突破? 也有学者提出? 行政机关负责人出庭应诉制度极具中 国特色? 行政机关负责人出庭应诉将 有利于解决行政争议? 另外? 该法增 加了法院针对行政机关的惩处举措? 以威慑拒不执行判决的行
7、政机关? 这 一改变也得到了学者们的高度肯定? 认为虽然有些惩处举措在实施中存在 难度? 例如对行政机关直接负责的主 管人员予以拘留? 但是这种规定可时 刻保持威慑姿态? 有学者也提出行政诉讼法修改的 遗憾之处? 主要包括没有建立行政公 益诉讼制度? 受案范围扩张程度有 限? 诉讼类型化几乎没有发展? 审判 体制的改革有限等? 当然? 学者们对 修法的遗憾之处也抱有乐观态度? 比 如有学者认为? 虽然行政诉讼法修改 没有明确诉讼类型化? 但是对判决制 度的完善? 在一定程度上实现了行政 诉讼类型化的构造任务? 也有学者高 度评价跨行政区域管辖行政案件的规 定? 认为这为将来行政诉讼管辖改革 留
8、出了充分的空间?立法法的修改与地方立法 权的扩张?年?月?日? 十二届全国 人大三次会议审议并通过了 ?关于修 改?中华人民共和国立法法?的决定? 这是自立法法?年颁布实施以来 的首次修改? 修法的一大亮点便是改 变我国地方立法格局? 扩大了地方立 法主体的范围? 为理论研究和各地立 法实践提出了新的课题和挑战? 对于 地方立法权主体的扩大? 学者们在表 明肯定态度的同时?也表达了担忧?认 为易形成?法出多门?的局面?如何在 立法主体多元化的当下实现法制统一 需深入研究? 有学者表示? 立法法已经为贯彻 落实法制统一原则提供了重要的途径和手段?从法律保留?法律优先以及规 范性文件的备案与审查出
9、发? 构建了 集事前限制和事后监督于一体的法制 防线? 也有学者对立法法实现法制统 一路径的选择提出质疑? 市级地方立 法权中有关?城乡建设与管理?的事权 限制具有弹性很大的解释空间? 应防 止其相关规定突破宪法和法律? 也有 学者跳出立法法的现行规定? 认为应 当从立法主体? 立法程序和立法监督 三个方面系统地对地方立法制度予以 完善? 比如严格控制委托立法和外包 立法?以激活立法机关的权力?在程序 控制上? 应当完善地方立法的利益表 达与分配机制? 以实现立法过程的民 主性?权力清单制度权力清单制度并非行政法学传统 的热门主题?但自?年权力清单制 度获得中央认可并在全国推广后?学 者们对该
10、制度的研究热度逐年升温? 有学者从行政审批制度改革和简政放 权的视角来理解权力清单制度的意 义? 认为建立权力清单制度能有效走 出过去简政放权改革中的误区? 有效 理顺政府和市场的关系? 有学者从国 家治理能力现代化的角度来审视权力 清单制度的意义和作用?认为权力清单 制度具有合法性?合理性?公开性和高 效性等特点?是中国特色社会主义制度 的重大创新?有助于提高国家治理制度 化?规范化?民主化和科学化水平?从权 力制约的角度来看? 学者们普遍认为? 推行权力清单制度在一定程度上可以 起到制约政府权力的作用? 其体现有 三?一是细化法律法规的规定?减少行 政机关的任意行为?二是权力清单对每 项权
11、力附以程序?达到对行政权的程序 控制?三是权力清单的对外公布?使得 行政权的运行置于公众监督之下? 然而? 有学者通过对目前我国权 力清单制度推行的情况予以考察?认 为权力清单制度仍然存在清单效力层 级低等问题? 对此?有学者提出应当实 现权力清单制定者和执行者相分离的 制度安排? 例如地方各级政府的权力 清单应当由本级政府提出? 经上一级 政府审核批准后?方可生效? 也有学者 提出? 权力清单不应停留在行政规范 性文件层面?而应转化为规章或法规? 实现统一的权力清单编制程序?同时? 有学者认为? 为了充分发挥权力清单 制度在权力制约方面的作用? 政府应 建立各项配套制度?例如?明确权责统 一
12、? 的责任清单制度?体现法无授权 不得为?的负面清单制度和?实现清单 之外无收费?的收费清单制度等?行政程序的统一立法行政程序是行政法学的重要组成 部分? 也是学者们持续关注的领域之一?研究成果颇丰? 其中?有学者立足 行政诉讼法修改的背景? 讨论我国行 政程序法出台的紧迫性与必要性? 行政诉讼法的修改将 ?具体行政 行为?这一表述替换为?行政行为? 行 政行为是行政法学的核心概念? 但目 前学界对这一概念的理解尚存争议? 在这一背景下? 有学者提出行政行为 的范围划定应有助于促进行政诉讼法 目的的实现?即?最大限度接近对公民 权利的无遗漏保护? 将实践中影响公 民权益的行政权力运行形态尽可能
13、纳 入行政行为的概念之中? 行政程序规定作为约束行政权运 行的重要依据? 在法院的司法裁判中 将发挥重要作用? 有助于实现行政诉 讼法的目的? 但是目前由于缺乏一部 统一的行政程序法? 行政程序规定分 散在多部法律中? 法院难以运用司法 权实现对行政权的普遍监督? 因此?学 者们认为行政诉讼法的修订使得统一 的行政程序法的出台更为必要?重大事项行政决策的法治化行政决策的法治化? 特别是重大 事项行政决策? 在当前法治中国的背 景下? 已经成为法治政府建设的重要 内容之一? 学者们紧密联系中央关于 ?健全依法决策机制?的要求?围绕重 大事项行政决策法治化的前提?路径? 程序和责任进行了大量研究?
14、 如何界定重大行政决策的范围是 实现其法治化的前提? 但学界对此问 题尚没有达成一致?有学者认为?我国 行政法学界已经开始尝试对重大行政 决策概念进行补正? 并将其归纳为两 种方法? 即实用主义的方法和行政过 程论的方法? 在明确两种补正路径所 存在的缺陷后?该学者继而提出?在承 认现有重大行政决策概念存在缺陷的 前提下?可以通过?作为政策性宣传或 程序性理念的重大行政决策?与?创建 用以固定概念外延的目录制度? 的方 法解决概念上的缺陷? 前者将重大行 政决策作为一种政策性宣传或程序性 理念来对待? 以法治理念或法治精神 将之分散到各部门行政法上予以实 现?后者则在尊重现行制度的基础上? 创
15、建重大决策目录来明确其概念范 围? 也有学者试图直接界定重大行政 决策的事项范围?即?涉及本地区相对 人人数众多? 与人民群众利益密切相 关? 社会涉及面广和对经济社会发展 将产生全局性?综合性?长期性影响并 对决策有较高专业性要求的事项? 行政决策的程序保障是行政决策 法治化研究中的关键环节? 学者们基 本围绕行政决策程序的五大环节?即 公众参与?专家论证?风险评估?合法 性审查和集体讨论制度?展开论述?在 公众参与方面?有学者认为?若想扭转 目前参与程序无用论的观点? 应当在 立法中改变有限参与的制度定位?回归参与的权利属性? 在充分保障公众 对于重大行政决策参与权的基础上? 转变以政府为
16、主导的民意倾听程序? 建构交涉参与过程?同时?应当丰富公 众参与的方式? 增加非正式的通告与 评论程序? 也有学者对公众参与制度 进行反思? 认为公众参与并非最好的 制度安排? 应当注意其适用范围和适 用方式? 注意加强与其他决策程序的 相互配套?以达成决策程序的多元化? 在听证问题上? 有学者从听证制度的 功能出发? 认为虽然听证制度有助于 释放政府主导下的公众权利需求?证 成重大行政决策的正当性? 但是由于 我国听证制度发展环境的先天不足? 加之受到精英政治? 工具主义价值观 的后天影响? 听证制度的运行面临诸 多问题? 围绕风险评估的研究? 有学者提 出? 基于行政法程序构造和制度理性 的缺失? 现行的行政决策风险评估制 度存在合法性的危机? 应当以决策事 项为逻辑起点? 对于具有客观属性的 决策事项运用?理性工具范式?而对 于体现主观属性的决策事项则应当运 用?商谈建构范式?同时?应当以程
