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1、以法治理念破解城管执法难题 以法治理念破解城管执法难题 -成都市城市管理相对集中行政处罚权工作的实践与思考 -成都市城市管理相对集中行政处罚权工作的实践与思考 成都市城市管理行政执法局 成都市是国务院确定的西南地区科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽，辖 9 区 4 市、6 县，总面积 1.24 万平方公里，总人口 1082 万。中心城区辖锦江、青羊、金牛、武侯、成华、高新六个区，建成区面积 467 平方公里，市区常住人口 480 余万，流动人口约 200 万。 2003 年 1 月， 我市在中心城区开展了城市管理相对集中行政处罚权工作。相对集中了市容、园林、市政（不含公用）的全部处罚权和规划
2、、环保、工商、卫生的部分处罚权。组建了市、区、街三级城管执法队伍（其中街道执法中队为区执法局派驻街道开展执法工作） ，配备行政执法人员 912 名。2006 年 3 月，我市进一步深化城管体制改革，整合管理和执法职能，成立市、区城市管理局（城市管理行政执法局） ，进一步理顺了市和区（市）县城管体制，初步建立起了适应成都城市管理需要的城管行政执法体系。近年来，我市以法治理念破解城管执法难题，针对部份队伍素质不高、形像不佳、执法不规范、群众不理解、法律法规不完善、座商出摊占道经营、游商沿街贩卖以及城管案件执行难等问题进行了有益的探索， 取得了较好效果， 有力地促进了城市管理工作，我市先后荣获了国家
3、环保模范城市、全国最佳旅游城市、全国文明城市等殊荣。2006 年、2007 年市城管局（市执法局）连续两年荣获全国城市管理先进集体称号。 一、实施综合素质提升工程，促进队伍素质提升一、实施综合素质提升工程，促进队伍素质提升 部分城管执法人员整体素质偏低是导致许多城管执法问题的重要原因。由于历史原因，城管执法队伍人员来源复杂、素质参差不齐，整体素质偏低，不完全适应相对集中行政处罚工作的要求。针对这种情况，我局提出了坚持不懈地加强城管执法人员的教育、培训，不断增强执法人员依法行政的意识，努力提高五种能力（依法执法、严格执法的行政能力，耐心细致的思想政治工作能力，善于处理各种社会矛盾的能力，高效完成
4、各项任务的协调能力，准确流畅的口头文字表达能力）的奋斗目标。从 2006 年起，我局与市政府法制办联合在全市实施城管人员“综合素质提升工程” ，与西南交大合作共建“城管人员科研与培训基地” 、组建“城市管理研究中心” ，通过 23 年比较系统的教育培训，全面提升全市城管人员依法行政、科学管理城市的能力。截至2008 年底， 已开展全系统城管人员综合素质提升培训 10 期，培训城管人员 1000 余人。每年坚持开展全系统法规知识学习竞赛活动，引导鼓励执法人员学法用法，提高理解、运用法律法规的能力。与此同时，各区（市）县城管局（执法局）也多层次开展法制、业务培训，确保每位执法人员每年至少培训 1
5、次。今年，我们又在全市推广青羊区执法局首创的练战结合、小班培训模式，重点帮助执法人员转变观念，学习城管法律法规、案件办理流程、证据收集技巧、规范化文书制作等内容。半天学习理论，半天上街执法，既巩固学习成果，又促进执法工作，较好解决了过去集中培训、大班授课难以处理工学矛盾和授课内容比较抽象等问题。 二、规范执法行为，改善队伍形象 二、规范执法行为，改善队伍形象 规范执法行为既是依法行政的要求，也是改善城管执法队伍形象的重要措施。一是坚持“案件查处五分离”等制度，规范办案程序。2003 年我们就制定了成都市城市管理行政处罚程序暂行规定等制度，对城管案件管辖、立案、调查、核审、决定、执行等环节进行了
6、详细的程序规定，避免了过去随意开罚单等问题。二是坚持开展案件质量评查活动，提高办案质量。每年坚持多层次开展城管案件质量评查、抽查活动，并将发现的问题及原因通过简报、讲评等形式，即时传达给办案机构和人员，从而提高办案质量。近年来，全市城管机构在市和区（市）县政府法制办开展的案卷质量评查活动中，成绩名列前茅。三是推行“三步走”执法模式，规范具体执法行为。在全市城管执法系统推行了敬礼、告知、执法“三步走”执法模式，做到宣传教育在前，纠正查处在后，晓之以理，动之以情，争取当事人理解、配合。同时严格执行 “执法人员十不准”等规定，坚决摒弃过去城管执法中常见的掀摊、撇秤、收东西等不文明执法行为，城管队伍形
7、象得到很大改善，执法纠纷、执法冲突现象大为减少。四是加强内外监督，形成监督机制。对内成立专门的执法督察机构，开展执法督察，严格责任追究；对外聘请了一批城管执法特邀监督员、城管执法新闻监督员、市民行风监督员等，形成了自上而下、由内到外的监督网络，促进了执法行为的不断规范，市民对城管执法的投诉和负面报道都大幅度减少，全市城管执法系统至今尚未发现一起执法腐败案件。在近年的行风评比中我局排位在前。 三、加强法制宣传，引导群众参与 三、加强法制宣传，引导群众参与 城市管理执法工作需要群众的理解、支持和参与。我们在执法实践中遇到的很多纠纷，有很大一部分是因为相对人对城管法律法规不了解，对城管执法工作不理解
8、，而部分执法人员又缺乏耐心细致的讲解、劝导而引起的。因此，近年来我们开展了多形式、 多渠道、 多层次的城市管理法律法规、城管执法工作和城管执法队伍先进典型等宣传，努力营造群众理解、支持、参与的和谐执法氛围。一是在日常执法中宣传城管法规，努力提高市民对城管法规的知晓率，自觉遵守城管法规。二是积极开展“城管执法服务进社区、入校园” ，“大手牵小手” 、 “市民城管” 、 “城管志愿者”等互动活动，引导市民了解、支持、参与城管执法工作。2003 年以来，市执法局为中心城区 207 个社区、161 所学校送去了各种宣传资料 38 万余份，进社区、入校园宣传率达 65%以上。三是加强同省、市新闻媒体的合
9、作，积极开展城管执法新闻宣传工作，在各类媒体上发布消息 2 万多条次。通过聘请特邀新闻宣传监督员，邀请媒体记者随队执法，举办新闻宣传座谈会等形式， 加强同媒体的沟通， 努力营造有利的执法舆论环境。 四、加强立法工作，完善城管法规体系 四、加强立法工作，完善城管法规体系 依法行政的前提是有法可依。由于多种原因，城管法律法规建设滞后。特别是实施相对集中行政处罚权以后，这一现象尤为突出。但是，由于体制和地域差异等原因，要想从全国、全省的层面出台和完善城管法规体系，难度较大。因此，近年来，我们充分利用成都市有部分立法权的优势，积极协调有关部门，按照急用、急需的原则，先后出台了成都市城市管理相对集中行政
10、处罚权暂行办法 、 成都市城市房屋行政强制拆迁程序规定 、 成都市城市户外广告和招牌设置管理条例 、 成都市公园条例 、 成都市古树名木保护管理条例等法规规章。2008 年我们又按照统筹城乡发展的思路，对原来只适用中心城区的成都市城市户外广告和招牌设置管理条例进行了修正，为郊区（市）县开展工作提供了法规依据。目前，我们正在积极推动成都市市容和环境卫生管理条例 的制定工作， 条例草案已通过市人大三审。此外，我们还在积极开展成都市市政工程设施管理条例 、成都市城市生活垃圾处理收费管理办法 、 成都市餐厨垃圾管理办法等法规、规章的修订、制定和调研工作。力争用 3 至 5 年的时间，基本完善我市的城管
11、法规体系，使我市相对集中行政处罚权工作做到有法可依、有章可循。 五、转变执法理念，治理出摊占道和游动商贩 五、转变执法理念，治理出摊占道和游动商贩 座商出摊占道经营和游动商贩沿街贩卖是城管执法中的热点和难点问题，也是领导和广大市民关注的重点。由于历史的原因，对座商出摊和游商贩卖的治理，过去一味强调收东西，实施强制取缔。许多城管执法人员和市民都形成了这种思维定势。这是造成滥用强制手段，不文明执法，导致执法冲突的重要原因。近年来我们在学习借鉴先进城市做法的基础上，结合成都实际，转变执法理念，积极探索有效的治理方法，取得了初步效果。 （一） “只罚不收” ，整治座商出摊占道经营。由于传统和气候等原因
12、，座商出摊占道经营一直是南方城市比较普遍的突出问题。过去城管执法机构常采取收缴占道经营物品或工具（如餐馆占道摆放的桌椅）来处罚商家。往往造成执法人员与商家为争夺物品和工具而引发冲突，导致群众围观，给市民以城管粗暴执法的印象，严重影响执法效果，损害城管队伍形象。为此我们转变执法理念，对座商一般不轻易收缴占道经营的物品和工具，而是拍照取证实施罚款。在具体执法中，体现人性化，一般采取三个步骤：第一次发现，拍照取证，宣传教育，劝其改正，不予处罚。第二次发现，拍照取证，宣传警告，责令改正并作出保证承诺，不予罚款。第三次发现，拍照取证，责令改正并依法实施处罚。地处青羊区半边桥街的老妈蹄花连锁饭店，是成都有
13、名的传统饮食店，长期占道经营，严重影响市容和交通秩序。青羊区执法局和交警多次联合执法，收缴占道经营的桌椅，处罚占道停车的食客，多次发生冲突，但效果仍然不理想。从去年起，青羊区执法局不再收缴桌椅，而是拍照取证，处以罚款。先后 3 次对该饭店处罚款共 9000 余元，既没有引起执法冲突，又较好地解决了该饭店占道经营的问题。 （二） “疏堵结合” ，分类管理游动商贩。游动商贩大量存在，既有下岗职工和外来农民等困难群体维系生活的内在需求，又有市民方便购物的客观需要，因而屡禁不止，成为城市管理的突出难题。解决的思路：一种是堵。即在城市所有区域严格禁止游动商贩， 实际上是禁而不止。 另一种是疏。认为城管执
14、法部门应该划出地段、街区让游动商贩合法经营。这种思路在小县城、小城市容易实现，但在大城市困难重重，会出现诸如市场选址、市场准入、市场需求等许多城管执法部门难以解决的问题。因此，尽管不时有媒体报道某市采取划区域、定时间等方式让游商合法经营，但真正能大面积推广的做法并不多见。近年来我们一直在关注和探索，逐步形成了比较符合成都实际的思路和方法。即：大街、中街和重点区域严格禁止游动商贩存在；小街、小巷、小区适度允许其经营并加以规范管理。在禁止街区发现游动商贩，一般不收缴、不处罚，而是劝其离开，只对屡教不改的实施处罚或强制取缔，从而减少了游商和执法人员的对抗。在允许游动商贩适度存在的街区，允许商贩自由进
15、出，由街办、社区、商铺、市民和城管队伍等多方监管规范，实行多向选择、自由竞争、适者生存、自然平衡，把游动商贩控制在可控、可防的范围内。这样既可以避等城管执法部门难以解决的诸多问题，又可以让游动商贩适度存在，缓解就业压力，满足市民购物需求。与此同时，我们也联合有关部门，在条件具备的地方开辟专门的游商经营市场作为补充。如高新区的新桥农贸市场、锦江区的青石桥海鲜烧烤夜市等，都发挥了较好的示范带动作用。 疏堵结合， 适度允许游动商贩存在，得到了广大市民的理解和支持，我市绝大多数街道秩序井然。 六、大力申请法院强制执行，破解执行难题 六、大力申请法院强制执行，破解执行难题 执行难是城管执法中的又一难点。
16、城管执法由于缺少强制手段，许多案件依法处罚了，得不到执行，有的只好不了了之。既损害了城管执法的严肃性，又形成了不好的示范效应，导致了一些违法当事人十分嚣张。近年来我们加强与各级法院的联系沟通，积极申请法院强制执行了一批典型的城管执法案件， 并在媒体上大力宣传， 起到了很好的警示效果，较好解决了城管案件执行难问题。 2005 年我局对苏宁电器西大街门市占道促销行为实施了罚款 9000 元的处罚，苏宁电器拒不履行。经多次做工作无效，我局决定申请法院强制执行， 苏宁电器闻讯后， 第二天就主动缴了罚款。 2006 年 4 月，地处金牛区营门口街的森咨物业管理公司，私自砍掉了门面前的 25 棵行道树，被我局处罚款 28 万元。该公司在交了 10万元罚款后，就拖着不缴。最后，我局通过法院强制执行了余下的 18 万元罚款。金牛区执法局注重强制执行工作，仅2008 年就申请执行了 10 起案件，执行金额达 10 万余元，去年全区没有未执行的城管案件。今年我们继续将申请法院强制执行作为城管法制工作的重点，要求每个区（市）县城管执法队伍，至少向法院申
