农业技术经济 2004年第1期城 乡 统 筹 及 其 评 价 方 法李岳云 陈 勇 孙 林 (南京农业大学经济贸易学院 南京 210095)内容提要 本文首先对城乡统筹的内涵进行了界定,认为城乡统筹包括城乡关系统 筹、 城乡要素统筹和城乡发展统筹三个方面的内容其次,根据城乡统筹的内涵,设计了 评价指标体系,使用层次分析法确定了指标的权重,并设定评价标准值最后,以南京市 为例进行了检验性评价 关键词 城乡统筹 评价方法 指标体系一、 城乡统筹的内涵城乡统筹包括城乡关系统筹、 城乡要素统筹和城乡发展统筹三个方面的内容 (一)城乡关系统筹 城乡关系包括三个重要关系和二个衍生关系三个重要关系是城市与乡村区位关系、 工业与农业产业关系、 市民与农民关系二个衍生关系是工业与农民的关系、 农业与 市民的关系在三个主要关系中,城乡区位关系是前提,城乡区位决定城乡产业分工,产业分工又 决定居民的职业和经济、 社会地位城乡统筹关系的核心是工农产业关系,工农产业关系是否协调 直接影响城乡区位关系和城乡居民关系城乡统筹关系图示如下: 城市的主要产业是工业,还有越来越多的服务业,在城市长期从事工业和服务业的主要是市 民。
农村的主要产业是农业,长期从事农业的主要是农民生长在城市的人,成人以后就在城市从 事工业或服务业,成为有城市户口的市民生长在农村的人,成人以后就留在农村从事农业,成为 有农村户口的农民在传统的二元结构国家中,城乡关系就是这样直接和直观但从城乡统筹协调发展的角度来分析,理性的城乡关系至少包括以下五种:1.城乡区位关系城市既是地域的中心,又是经济、 政治、 文化的中心,城市中先进的工业、 科 学教育等服务业及高素质的劳动力形成地区经济增长极,其强大的辐射力直接带动农村地区经济 的发展、 社会的进步和农民的富裕,并以资金和技术向农村流动为农村的工业化和城市化创造条 件外围的农村则为城市发展提供广阔的空间,并接受城市的辐射,通过农村工业化和城市化,壮 大农村经济4. The Structure and Effects of Tariff and Nontariff Barriers in 1983. The Political Economy of International Trade. By Leamer , Edward E.(1990)5. Political Institutions and International Patterns of Agricultural Protection. By Beghin , John C. and Mylene Kherallah (1994) , The Reviewof Economics and Statistics6. [美]保罗· 克鲁格曼著 1 克鲁格曼国际贸易新理论 1 黄胜强译,中国社会科学出版社,20017.王济川 郭志刚著 1logistic回归模型 — 方法与应用 1 高等教育出版社,2001 责任编辑 李玉勤—42—李岳云等:城乡统筹及其评价方法图1 城乡统筹关系示意图2.工农产业关系。
工业为农业提供先进机 械设备和技术,提供化肥、 农药、 燃料、 电力等农 业生产资料;农业为工业发展提供生产资料需 求市场农业为工业提供粮、 棉等加工用原料;工业为农业发展提供农产品原料需求市场国 民经济中这两大产业互为对方发展提供数量充 足的合格产品,互为对方提供发展所需的市场3.工业与农民的关系工业为农村居民提 供日用消费品,提供水、 电、 气、 通讯等服务;农村居民为工业发展提供广阔的工业消费品市 场农村居民为工业发展提供充裕的劳动力,工业为农村居民提供非农就业机会4.农业与市民的关系农业为城市居民提供丰富多样的农副产品、 新鲜空气和绿色环境,城市 居民为农业发展提供农副产品的需求市场5.城乡居民关系城市居民为农村居民提供现代化的城市文明和舒适生活的榜样;农村居民则为城市居民提供传统的农耕文化和自然质朴的生活方式城乡居民之间的文化融合,丰富了城 乡居民的生活城乡居民之间交流对社会的稳定十分重要 (二)城乡要素统筹 城乡关系的协调需要生产要素在城乡区位之间、 工农产业之间以及城乡居民之间合理配置这些生产要素主要包括土地、 资本、 劳动和管理土地包括附着在土地上的全 部自然资源,资本包括建筑物、 机械设备等物质资本和货币资本,劳动包括劳动者的体力和脑力,管 理即领导者的决策和协调才能。
城乡统筹的对象应该是全部生产要素,即土地、 资本、 劳动和管理四大生产要素见表1)表1 城乡关系与统筹要素相关表 城乡关系土地资本劳动管理 工农产业√√√√ 城乡区位√√√√ 城乡居民—√√√注:√ 表示相关,— 表示无关1.工农产业要素统筹工业与农业是国民经济两大 重要部门,工农产业统筹要素配置,保持两大产业相应的 产值比例和产品比例,使两者能相互提供对方发展所需 的产品数量,并保持相应的动态适应为此在土地使用上,工业用地应尽量少占用耕地,保持农业最基本生产资 料 — — — 耕地面积的动态平衡;在资本设施上,要引导资本投向最紧缺的农业产业,作为政府要把对农业的投资与国民经济的增长或国家财政的增长联系起来,自觉地经常性地增加农业投资;在劳动投放上,当前最突出的问题是农业劳动力严重过剩,为此,在发展资本、 技术密集型工业提升工业结构的同时,不能忽视能够吸纳较多劳动力的劳动密集型工业;在宏观管理上,要根据形势随时调整产业政策,通过调整工农产品比价等途径,扭转长期存在的 “重工轻农” 偏向2.城乡区位要素统筹城市是社会大分工的产物,是工业、 商业等非农经济活动空间聚集的结果除城市以外,仍然以农业经济活动为主的其他区域则保持农村的地位。
从城市形成、 发展的原因来看,城市与农村在争夺生产要素的竞争中,城市明显处于有利地位从城市区位要素统筹的角度来看,城市化是一种不可阻挡的历史潮流,城市化进程的合理推进可给农村带来巨大的利益,反 之其不合理推进,或是滞后或是急进,则可能给农村带来巨大的困难例如在土地利用上,城市化过快会占用农村大量耕地,影响农业长期发展和农民长期利益;城市化过慢,农地增值缓慢,非农就—52—农业技术经济 2004年第1期业不足,也不利于农村发展在资本投放上,在资本数量或国家财政总支出既定的条件下,投放城 市建设的资本额增长过快,比重过大,都会减少对农村的投资,从而影响农村发展在劳动投放上, 城乡之间同样存在着彼此消长的关系,城市化过程加快,会吸纳更多农村剩余劳动力,城市化滞后则会减少农村剩余劳动力的转移,反城市化则会使原来在城市工作的居民或农民从城市倒流回农 村在1960年代就发生过二次劳动力从城市到农村的回流现象在宏观管理上,对城乡社会的管理体制应该逐步统一,避免人为的分割3.城乡居民要素统筹市民和农民由于居住地域的差异,导致从事职业的差异,导致地位和身 价的差异,从而所能支配的物质财富和精神财富存在巨大的差距。
在土地使用上,由于土地国有或事实上国有,城乡居民都没有土地支配权,农民仅有承包土地的长期使用权;在物质财富和精神财 富上,城市居民远胜于农村居民;但在劳动的占有上,农村居民中拥有大量剩余劳动力,每个农村居民的空余劳动时间也远远超过城市居民;在城乡居民的管理上,长期实行城乡分开的户籍管理制度,使具有农村户口的农民受到广泛的歧视 (三)城乡发展统筹 城乡发展不仅仅是经济发展,还包括社会发展、 政治发展城乡发展失调虽然主要是由于土地、 资本、 劳动和管理四大生产要素配置不合理而引起的工农产业关系与城乡经 济关系不和谐造成,但这并不是全部原因,还有一些与经济问题密切关联的社会、 政治因素在起作用首先是户籍制度人为地区别城乡居民的身份,形成市民和农民不同的社会待遇把经济、 社会发展带来的更多好处留给城市和市民,而农村和农民却享受不到政府财政给予城市和市民的许多 好处,这种做法使城乡发展、 城乡居民差距不断拉大农村社会事业比城市明显滞后的突出例子是 教育和卫生我国 《教育法》 规定,不论城乡都要实行九年制义务教育,与城市义务教育相比,农村子女的义务教育主要还是由农民来负担此外就是卫生事业,城市大部分居民实行的是公费医疗。
医疗制度改革以后,城市居民看病也要负担一小部分医疗费用,而农民得了病完全是自己负担现在各地鼓励农民参加合作医疗,但每人每年要交几十元,这对城市居民来说或许是很小的费用,但对于农村,特别是贫困地区的农村来说,就是一笔不小的开支还有退休和最低生活保障只有城市 居民能享受,农民无权享受其次是城乡建设费用,过多投放城市建设,忽视农村建设,形成鲜明的城乡反差致使许多来 中国观光旅游的外国人一到中国就惊呼,中国发展真快,现代化城市与国外城市相比毫不逊色,但到过农村的外国人却反问我们,为什么政府不舍得出钱来改造一下农村的居住、 交通等生活条件?我国13亿人口中9亿居住在农村,没有农村的小康就不会有整个国家的全面小康 最后是农民的政治权利严重压缩在我国,农民人数虽多,却是政治上的弱势群体根据奥尔 森的解释,农民在政治结构中的弱势,恰恰是因为他们人数众多,团结奋斗获得的利益分摊到每个人太少,而团结起来的成本却很高农民弱势群体的地位决定了他在与其他群体或利益集团发生 冲突时无法抗衡,而国家及各级政府却只能处于一个中性的立场,在各个利益集团中间平衡协调,因而政府的决策往往自觉不自觉地偏向于强势群体对于不利于农民的决策,个别农民只能以怠 工或退出对抗。
我国宪法规定每个公民(不管是市民还是农民)的权利是平等的,但在选举法实际 规定是农民选举一个人大代表的人数是城市居民的4倍,即4个农民的权利相当于1个市民的权利,9亿农民变成了2. 25亿相当于市民的农民,自然很难与4亿市民抗衡一个社会中最大的群体 被压缩了权利,就难免不出现损害这一群体的政策还农民以真正平等的政治权利,让农民自己代表自己,是实现城乡统筹的政治保证—62—李岳云等:城乡统筹及其评价方法二、 城乡统筹评价指标体系及评价方法(一)城乡统筹评价指标体系设计的原则1.科学性原则指标体系的设计必须建立在科学的基础上,客观真实地反映城乡统筹中的工农产业关系、 城乡居民关系及市民与农民的关系;反映各生产要素在城乡的合理配置;反映城乡经 济社会的协调发展同时指标体系的设计也要考虑现实,鉴于我国城乡统筹的实际,立足于国情、 省情和各市的基本情况,从科学的角度出发,尽量选取能够反映城乡统筹程度的衡量指标,以求对 城乡统筹有一个真实、 可靠的评价2.系统性原则构造城乡统筹评价指标体系是一项复杂的系统工程,必须能够真实反映各地区的城乡关系的各个方面及其主要特征,各指标间相互独立,又相互联系,共同构成一个有机整体。
指标体系分三个层次,第一层次为城乡关系;第二层次为要素配置;第三层次为具体指标3.操作性原则城乡统筹是一个全新概念,对城乡统筹的评价还处在探索阶段,没有现成的指 标体系可以借鉴而且能反映城乡统筹水平的指标很多,因而建立的指标体系的可操作性就显得 很重要为此,指标的选取要在准确反映城乡统筹协调水平的基础上,尽量选取具有共性的综合性指标,力求数据的可得性;而且我们应该尽量选择可量化的指标,同时注意数值资料的可信度和可 获得性,核心指标可经多种途径互相验证、 对比指标的设置要少而精,在实际分析中要易于计算 和评价分析二)城乡统筹评价指标体系 具体指标见表2三)权重的确定 在进行城乡统筹评价时,指标的权重至关重要,权重的细微变化会对整个评价结果产生重要影响即使指标选定的比较合理,若权重确定不合理,将导致评价结果的不准确因此,作为评价的一个重要环节,指标权重的确定具有重要意义目前,常用的确定权重的方法诸 如专家评价法,具有一定的科学性,但是在应用中也发现了一些问题和不足,由于评价成员对于评 价指标的熟悉程度不同,打分时不可避。