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1、推进新疆新型城镇化建设的思考与建议推进新疆新型城镇化建设的思考与建议闫海龙，张永明 （新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院）新型城镇化建设是新疆实现跨越式发展的重要支撑和保证，在自治区整体发展战略中具有举足轻重的作用。但新疆是典型的绿洲经济主导，城镇化水平和质量还相对较低，如何科学、健康的推进新型城镇化建设，需要进一步理清思路，充分考虑新疆城镇化发展的实际需求和发展特点，不生搬硬套，走体现新疆特色，符合新疆发展实际的新型城镇化建设道路。一、新疆新型城镇化路径选择一、新疆新型城镇化路径选择（一）新型城镇化重点是发展中小城镇还是大城市（一）新型城镇化重点是发展中小城镇还是大城市关于新疆城镇的
2、规模和布局，历来就有很大的争议，相当多的观点认为新疆是典型的绿洲区域，资源环境的承载能力有限，应该更多的发展中小城镇，但同时也有很多声音认为新疆的城市体系不合理，缺少大城市，无法有效发挥城市的集聚辐射作用，应该重点培育发展若干大城市。对此，笔者认为正是绿洲经济的特点决定了新疆必须走大城市集约发展道路，原因在于：1、绿洲资源环境承载能力的有限性要求新型城镇化建设必须高效集约，而城市是资源集约高效利用的最有效的方式，在一定的规模范围内，城市规模越大资源集约利用水平越高。2、绿洲经济单元相对独立，相互之间缺少经济联系，城镇化建设不具备持续发展的产业支撑，而且也难以像内地经济发达、人口密集区域的城镇一
3、样发挥正常的集聚、辐射作用，因此整合相邻绿洲的资源，培育发展一定规模的城市，才能更加有效的集聚资源、人口等生产要素，为城市的产业发展奠定基础。3、基础设施建设成本投入和产出效益对比，新疆地域广阔，人口分散于不同绿洲之内，完善所有区域的交通、通信以及社会保障服务等基础设施建设的投入将是一个天文数字，此外，小绿洲的人口相对较少且向外转移，基础设施的利用水平很低，后期维护困难，投入产出严重失调，形成恶性循环，因此，解决这一问题，可行的办法就是引导人口向区域中心城市相对集聚，形成城市规模效应。4、交通拥挤、污染加剧、犯罪增加等所谓“大城市病”不仅仅出现在大城市，在中小城市也日益明显。最新的中国城镇化质
4、量报告研究表明，大城市往往能够集聚更多的资源，在城市建设、经济社会发展等方面对城镇化质量提升能做出更大贡献，因此规模特征明显，城市规模越大，城镇化质量越高。5、新疆城镇化发展的实践也证明城市规模越大，城市的吸引、集聚作用就越强，如乌鲁木齐一个城市就集聚了新疆将近五分之一的人口就很能说明问题。因此，不能因为害怕大城市病，就人为限制城市的发展，而更应该在城市的规划和管理上下功夫。而且也无需担心城市规模无限制扩大，因为到一定的程度，随着城市规模的增加，企业成本以及个人生活成本都会增大，城市也会在集聚效应和拥挤效应达到平衡时自然地停止扩张。（二）新型城镇化是应该是政府主导还是市场主导（二）新型城镇化是
5、应该是政府主导还是市场主导党的十八大报告指出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，因此新型城镇化建设到底是该由政府主导还是由市场主导也成为争议的又一焦点。毋庸置疑，市场主导是城市化发展的必然规律，随着市场经济的不断发展，市场在城市化进程中的资源配置作用更加重要。就新疆来说，城镇化发展水平和质量相对滞后，市场发育也不够成熟和完善，因此，在不违背市场规律的前提下，新疆的型城镇化建设更应该结合自身发展实际，更加注重政府在新型城镇化建设发展中的规划引导作用。原因在于：1、城市化是工业化或经济发展的结果，但城市化本身也是推动经济发展的一种动力。由政府科学合理引导城镇化发展，可加速人口的
6、集聚、消费的集聚，有效扩大城市经济规模，促进城市间的分工和交流，创造出新的需求，从而推动城市经济进一步发展，形成新的集聚和需求。2、新疆的城乡二元分割现象更加突出，城乡居民的社会保障水平不同，城乡土地的产权保障程度也不同，因此，人的城镇化需要更多的政府作为，只有通过政府破除政策、制度等方面的各种障碍，才能确保新型城镇化真正推进。3、对新疆来说，除市场配置外，更需要政府的力量，因为新疆目前的市场化程度低，产业发展基础差，单纯依靠市场还起不到对资金、技术、劳动力等生产要素的吸引，也谈不上优化配置，所以新疆的城镇化是有别于内地发达区域的，在内地更讲市场资源配置的发展背景下，新疆更需要从自身发展实际出
7、发，充分发挥政府的引导作用，通过科学合理指导和调控，加速推进新疆城镇化建设，提高城镇化质量和水平，筑巢引凤，以新型城镇化引领新型工业化，促进四化协调发展。4、大量农村富余劳动力转移工作也需要政府引导和扶持。由于农村劳动力技能素质以及区域产业发展水平的限制，新疆特别是南疆地区农村富余劳动力转移就业、致富增收压力较大，单纯依靠市场作用难以解决就业增收问题，必须依靠政府从职业技能培训、创业就业环境改善等方面着手，转移富余劳动力，减少农村人口，转变农村的生产经营方式，促进农牧业现代发展。5、农业资源、旅游资源和矿产资源是新疆产业发展的主要依托，政府在这些资源的配置和开发上起着主导作用，新疆依托周边市场
8、的非资源型产业发展还比较缓慢，而且也受政府对外开放政策的影响。二、加快推进新疆新型城镇化路建设的关键二、加快推进新疆新型城镇化路建设的关键加快新型城镇化建设进程，对新疆来说意义更加重大，新疆应该结合自身特点，走符合新疆实际的城镇化建设路径模式，即：在市场配置资源的基础上，充分发挥政府在城镇化规划建设上的引导作用，加快户籍和土地制度的改革创新，营造有利于农村富余劳动力向中心城市有序转移、有利于外来人口能平等共享城市发展成果的良好环境，促进生产要素的集聚和城市经济地持续发展，最终培育形成一批具有相当规模的、资源高度集约利用的、有稳定产业支撑的区域中心城市或大城市，从而通过城镇化建设来引领新型工业化
9、、促进农牧业现代化和推动信息化建设进程。（一）选择适合的发展模式（一）选择适合的发展模式首先要强化区域中心城市建设，新疆水土资源有限，选择走大城市或中心城市发展道路，有助于资源的集约高效利用，发挥其更大的经济价值和效益。其次，必须针对新疆的发展实际和基础，充分发挥市场资源配置的基础性作用和政府宏观调控的引导性作用，特别是政府的引导作用，集中力量，在具备条件的地区重点发展有一定规模效应和辐射集聚作用的区域中心城市或大城市。第三，充分结合新疆游牧民定居和富民安居以及保障性住房建设工程，创新工作模式，引导农牧民有序向城镇转移，通过技能培训、开发就业岗位等加快富余劳动力的转产分流，使农牧民在城市能安身
10、立命，融入城市的同时，也为城市的可持续发展提供必要的人力资源。四是要借助对口援疆的机遇和力量，在保障和改善民生的基础上，将资金和人才向新疆的新型城镇化建设集中和倾斜，为受援地新型城镇化提供资金和智力支持。（二）树立科学的发展理念（二）树立科学的发展理念新疆的城镇化和工业化水平都相对滞后，在发展过程中要充分借鉴发达地区的经验和教训，要树立新型城镇化引领新型工业化的发展理念。要通过人口、土地的城镇化形成城市规模效应，通过城市建设、城市发展、城市环境改善来推动城市格局的调整、城市产业的重塑、城市面貌的改善和城市品质的提升，借助城镇发展环境优化、综合功能完善的优势来发展带动促进新型业态扩张，吸引更多生
11、产要素向城市聚集，为新疆的产业转型升级提供必要的创新支撑与人才支撑，加快新型工业化进程。（三）加快制度的改革完善（三）加快制度的改革完善一是继续发挥新疆户籍政策相对宽松的优势，因地制宜调整乌鲁木齐、库尔勒、喀什、伊宁、克拉玛依、石河子、阿克苏等主要城市的落户条件，弱化户籍附带的各种利益和福利，为人力资源的有序流动和合理配置提供便捷平台，增强中心城市或大城市对人力资源的吸引。二是深化土地制度改革，利用新疆民族自治区的优势，在征地制度改革、集体建设用地流转、农业用地承包等方面率先创新突破，尝试成立土地流转服务中心，探索建立农民土地股份制合作社或农机合作社，引导农民依法自愿有偿有序流转土地，实现规模
12、经营，最终形成并制定出既有利于城镇化建设，又不损害农民利益的土地管理制度体系。三是完善社会保障制度，积极推进新疆城乡之间养老、医疗等社会基本保险便捷的转移接续工作，取消流动人口或进城农民在教育、就业等方面的限制或不公。（四）突出城市建设的集约高效（四）突出城市建设的集约高效一是要突出集约、绿色和可持续发展的原则和思路，在城市的前期规划和后期经营管理以及城市服务上下功夫。在城市规划上，要借助内地对口援助省市的先进理念和规划经验，科学合理的为新疆城市发展进行战略定位和长远规划，从整体上提升新疆城市的规划建设水平；在城市经营上，要把城市看作一个开放的系统，把城市各种资源看作是有价值的资源，积极将场竞
13、争机制引入城市资源的开发和利用过程中，充分利用市场机制来配置城市资源，使城市资源的开发效率达到最大最优；在城市管理上，鼓励支持各类主体共同参与城市的经营和管理，形成以政府为主导，市场、企业、社会组织和城市居民共同参与、齐抓共管的良好局面；在职能转变上，打破传统的政府管理体制，建立高效的公共服务型政府，为城市经营管理的顺利实施提供机制保障。二是突出交通基础设施的建设，要进一步加强城市之间的联系，力争高速公路网和铁路网的全面覆盖，以便捷的交通来最大限度地抵消或消弱新疆城市距离遥远的发展劣势。三是要努力尝试嫁接移植援助省市优质的公共服务资源，如选择优秀的学校、医院等，鼓励其在新疆各城市设立分校、分院
14、等，使得新疆的教育、医疗等公共服务水平和质量迅速提升，从而大大提高城市对人的吸引能力和集聚能力。（五）进行因地制宜的产业选择（五）进行因地制宜的产业选择新疆产业基础薄弱，很多地方缺乏完整的工业体系，也不具备新型工业化发展的基础和条件，完全依靠工业化来带动支撑城镇化发展就目前来说还很不现实。因此，选择适合区域特点的产业发展方向是支撑新疆新型城镇化持续健康发展的关键。对工业基础好、资源丰富的区域或城市，在区域内合理分工的基础上，可充分依托资源优势，加快特色优势产业发展以支撑城市，但对工业基础薄弱的南疆地区等地区，则需因地制宜，一是根据其生态环境纯天然无污染，民族特色鲜明的特点，走生态、旅游发展模式，在当前老龄化社会挑战加剧的背景下，借助长寿之乡的优势，建立生态养生城，大力发展养老服务等朝阳服务产业，解决农村养老服务保障能力不足问题；二是在建设生态城市的基础上，发展绿色生态产业，包括生态农业、有机食品生产加工、原生态旅游体验等；三是瞄准新能源开发利用的机遇，在南疆主要城市建立新能源服务基地，大力发展城市服务业，特别是还可通过兴建特色大学的方式，一方面为新能源开发利用培养人才，另一方面利用大学集聚人气，招引人才，带动延伸产业链发展，提升城市发展的质量和水平。
