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1、公共政策分析1导论:作为一门独立学科的 公共政策分析2一、我们生活在一个充满了政策的世界我们为什么需要政策?没有规矩不成方圆 我们的政策都是合理的吗? 限制养犬、禁放鞭炮、禁摩、计划生育、安乐死、劳动合 同法 不合理的政策为什么会出台? 到处都是政策问题,政策为什么会导致这些问题? 有很多的社会问题还没有受到政策的关注 我们应该制定什么样的政策?我们应该怎样制定政策 ?3为什么矿难不断?为什么那么多人暴富? 为什么农民工受到歧视?为什么有病看不起医生?很多农家子弟考上大学却读不起书?为什么房价高涨,宏观调控效果有限?为什么社会治安状况比较差?为什么社保资金可以被挪用?如何建构和谐社会?如何实践
2、“以人为本”?如何让弱势群体从经济发展中受益?为什么我们进入了“矛盾凸显期”? 4二、公共政策分析的属性J公共政策分析是公共管理或政治学领域的一个独 立学科; J公共政策分析是二战后在西方尤其是美国首先兴 起的一个跨学科、综合性的新研究领域政治学、管理学、行政学、社会学、经济学、心 理学、行为学 J将新的科学技术成果及手段,特别是将现代管理 科学应用于公共政策理论中,为政策的科学性提 供了有效的保证。 J它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的 一次“科学革命”、当代西方政治学的一次“最 重大的突破”以及“当代公共行政学的最重要的 发展”。5n学习方法:讲授+讨论+案例分析+自学n学习要求:
3、独立之思想、自由之精神:内心的自由是最可宝贵的。罗素盲从无异于无知,比无知更为可怕。理论是在不断批判中发展的,多元化是人类思 维的一种必然。 知识很重要,能力比知识更重要;没有唯一的答案。三、学习的方法6四、参考资料 J著作类:卢梭:社会契约论;罗尔斯正义论;托克维尔论美国的民主;易中天美国宪法的诞生和我们的反思;奥尔森:集体行动的逻辑;阿特金森和斯蒂格里茨:公共经济学; 哈耶克:通往奴役之路; 哈耶克:自由秩序原理曼昆经济学原理;托马斯戴伊 理解公共政策。 J报刊网站类:南方周末炎黄春秋 7第1讲 公共政策分析基础第一章 绪论 第二章 公共政策主体 第三章 公共政策决策体制8第一章 绪论1.
4、1公共政策的含义和渊源 1.2公共政策的功能 1.2公共政策的类型9一、公共政策的定义(一)什么是公共政策 I公共政策一词并没有一致的定义; I“政策”一词的跨学科性,使不同学科领域的学 者分别从不同的角度进行定义; I不同的学者运用不同的理论方法和价值观要从多 种角度去理解公共政策。10n 在古汉语中,“政者,正也“,其本义为“ 规范“、“控制“。而“策,谋术也“,其本义 为“计谋“、“谋略“。若将两词合起来则为“ 规范的计谋“。11u戴维.伊斯顿:对全社会的价值作权威性的分配。传统政治学的角度,侧重公共政策的价值分配功能。但忽略了公共政策除价值分配功能之外的其他功能。 u伍德罗.威尔逊:政
5、治家制定的、由行政人员执行的法律法规。 从制定和执行的主体角度,是典型的政治行政二分法。真正的主体更多,内容也比法律法规宽泛。 u托马斯.戴伊:凡是政府决定做或决定不做的事情就是公共政策 。突出了行动特征政府的不作为并不代表没有政策,政府决定做或不做与政府真正做或不 做很大差别。 u卡尔.弗里德里希:政府机构与周围环境及之间的关系。系统论的角度,突出环境的因素。 u政策制定者根据自己的价值偏好做出的选择。精英论和理性论的观点。 u政策是利益团体斗争的结果。利益集团论的观点。西方几种有代表性的定义12n结论:不管西方学者在公共政策定义的表述上有 多大不同,但多数学者都认同这一论点,即 公共政策是
6、政治过程的产物,把公共政策 看作是政治系统的产出。n推论:不同的政治过程产出不同的公共政策。西方几种有代表性的定义13中国学者有代表性的观点n台湾学者伍启元:公共政策是政府所采取的对公私行 动的指引。n北京大学张金马:党和政府用以规范、引导有关机构 团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、 规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和知识 以及行动计划和策略等。n陈庆云:公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社 会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所 制定的行为准则。 1.公共政策是政府的政策,是政府制定的行为准则,这些准则首先体现了政 府的政治行为,是政府活动的产物; 2.公共政
7、策的本质是为了解决利益分配问题,既包括物质利益的分配,也包 括精神利益的分配; 3.公共政策对利益的分配是一个动态的过程,是有时间与空间限制的,并且 服从于政府的整体目标的需要。 但也有人认为对公共政策的本质应做更 全面的认识。 14中国学者有代表性的观点l中国学者一般把政策的主体界定为政府、党 。l中国学者则更注重公共政策对社会组织、群 体行为和行动的规范、指导、约束功能。15%公共政策:社会公共权威在特定情境中, 为达到一定目标而制定的行动方案或行动 准则。 %公共政策的表达形式:法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头 或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划 及相关策略等。 %制度和政
8、策的联系和区别: 制度既包括正式制度,也包括非正式制度;制度是稳定的; 政策是在一定的制度框架之内针对具体社会问题 而制定的,具有多变性。 正式制度和政策具有一定的交叉性我们的政策定义162公共的含义前提:区分几组概念u以解决社会公共问题为目标:目标的公共性u以体现公共意愿为总体标准:标准的公共性u由国家政府及其他公共权力机构具体制定和推行: 参与主体的公共性u形成过程经由法定的民主政治程序:程序的公共性 。私人与公共;公共与集体;个体主义与集体主义。17二、社会为什么需要公共政策研究:市场经济下公共政策的理论基础1.为什么需要公共政策n市场失灵Market Failure公共产品;外部性;自
9、然垄断;信息不对称.2.为什么需要公共政策研究 (1)n政府失灵Government Failure公共决策失效;公共物品供给低效;政府扩张;寻租与腐败。182.为什么需要公共政策研究(2)n它所研究与解决的问题和公众利益密切相关。n从实际的角度看,一个人理解了公共政策 过程就可以知道如何去影响公共政策。在新世纪,公众将越来越多地卷入公共政策过 程。 n行政现代化的必然要求。无论是发达国家,还是 发展中国家,政府决策的科学化是共同追求的目 标,尤其是发展中国家,随着社会的发展,现代 化步伐的加快,决策的科学化、民主化的要求日 益迫切。随着科技和交通的发展,我们需要对公 共政策问题有更多的认识。
10、19三、公共政策的渊源与发展1、时间与地点:公共政策是二战后发端于主要工 业发达国家的一门新兴学科,发源地美国。 需求的角度:二战后所产生的大量的社会和经济问题 日益需要政府作出实质性的政策干预。而这些问题的复 杂和棘手使政府在制定公共政策时必须借助有效的政策 分析手段,以维持其对社会的有效管理和控制。正是这 种来自政府的大量需求(制定有效的公共政策)刺激了 政策分析学科的产生和发展。 供给的角度: 作为应用学科,政策分析必须要有一整 套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学(尤 其是社会科学研究方法)的飞速发展正好为政策分析提 供了许多行之有效的新方法和新手段。202.标志:1951年哈
11、罗德拉斯韦尔政策科 学:近来在范畴与方法上的发展拉斯韦尔关于政策科学的六点界定 (1)政策科学是有关民主的学问:涉及个人的选择,必须以民主 体制为前提。 (2) 政策科学的是建立在实证主义基础上的学问:目标是追求政策的 合理性,必须使用数学公式和实证主义,建立可检验的经验理论。 (3) 政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问:它所选择的经验 分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。 (4) 政策科学具有跨学科的性质:它要靠政治学、经济学、社会学、 心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系。 (5) 政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问:后者的实 践经验对于政策科学的发展具有重要的意
12、义;。 (6) 政策科学是以社会变迁和发展为研究对象,以动态模型为核心的 学问。21n标志2:德洛尔的政策科学“三部曲”。公共政策制定检讨(1968年)政策科学构想(1971年)政策科学进展(1971年)对政策科学的对象、性质、理论和方法等 问题作了进一步具体而详尽的论证,使政 策科学的“范式”趋于完善。n政策科学的兴起。20世纪70年代中期,已 成为美国大学的一个独立的社会科学的科 研与教学领域。 223、政策科学在美国兴起并不是偶然 的,有着深刻的原因(1)理论基础:(2)实践基础:(3)思想库的成熟:(4)美国的国内条件:n 社会生产规模扩大、结构复杂、功能综合、影响广泛;n 社会分工细
13、化;n 科学技术的最新发展23n1978年以前中国政策制定上的教训是深刻的;n1986年,万里委员长在全国软科学工作座谈怀上做决策 民主化、科学化是政治体制改革的一个重要课题的讲话 ;n1991年江泽民十四大报告:“加速建立和健全民主的、科 学的决策制度”;n1997十五大报告:“逐步形成深入了解民情、充分反映民 意、广泛集中民值得决策机制,推进决策科学化、民主化 ,提高决策水平和工作效率”;n本世纪初以来,随着我国社会科学领域日益注重理性方法 的运用,我国公共政策研究水平有了较大提高。(1)初步建立了中国政策科学的理论框架; (2)科学研究成绩斐然; (3)教学体系初步形成; (4)政策科学
14、知识的应用已经起步,政策科学的产业化初见端倪。4、我国公共政策研究的发展情况241.2 公共政策的功能25一、引导功能:n为目标群体树立一个行为导向。n从作用结果看,公共政策的引导功能有正向引 导功能,也有负向引导功能。案例:u“让一部分人先富起来”:正导向功能u 通过罚款方式控制人口生育:负导向功能u交通事故赔偿制度:“压伤不如轧死”26二、分配功能n政府用政策来调整现实的利益关系,任何 政策都体现了一定利益的分配。n易获利的群体或个体:与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社 会集团有力的利益集团权力的拥有者27三、管制功能n通过政策对目标公众的限制和制约、禁止。n表现为两个方面:(1)条文
15、规定使政策对象不能、不愿、不敢超出 规范,这是积极性管制功能。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时 ,受到相应的惩罚,这是政策的消极性管制功 能。 n现代社会管制存在的形式多样化:请举例。28四、调控功能n是指政府运用政策,在对社会公共事务所出 现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中 所起的作用。n为了平衡各种利益矛盾,实现社会的稳定和 发展,公共政策,需要调控社会利益关系。 n公共政策的调控功能,也有直接和间接两种 形式。n举例:经济调控、社会调控291.3 公共政策的类型一、一般分类方法 二、根据政策的具体功能 三、依内容的分类 四、依据内容的性质30公共政策的立体网络结构31一、
16、根据层次的划分1元政策p元政策的含义: F元政策是“关于政策的政策”, F是“用以指导和规范政府政策行为的一套理 念和方法的总称”, F其基本用途在于“如何正确地制定公共政策 和有效地执行公共政策”。p元政策的功能:排序价值功能、 选择方向功能 规定程序功能。321元政策p类别: (1)元政策的第一种类型是价值性的元政策“民主”、“自由”、“公正” 、效率、宽容;宪法第二条:中华人民共和国的一切权力属于人 民;“以人为本” 。 (2)元政策的第二种类型是方向性的元政策“以经济建设为中心”、“坚持四项基本原则”、“坚 持改革开放” (3)元政策的第三种类型是程序性的元政策 宪法第三条:中华人民共和国的国家机构实行民主 集中制的原则 。332基本政策n基本政策通常是高层次的、大型的、长远的