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1、当前我国粮食支持政策存在的主要问题及对策建议2009 年 01 月 23 日 09:00 金牛财顺农业是国民经济的基础，粮食则是基础的基础。纵观世界主要国家农业和粮食发展， 大都采取了扶持政策。用世界 9%左右的耕地养活占世界 20%左右人口的我国，粮食安全始 终是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。党中央、国务院高 度重视粮食安全问题，公布实施了土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例，初 步建立了最严格的耕地保护制度、发展粮食生产专项机制、农民收入补贴机制、种粮农民 的保护机制、稳定的农业和粮食生产投入增长机制和粮食主产区的转移支付等粮食安全政 策支持体系。特别是
2、以粮食直补和最低收购价政策为主的粮食支持政策，为粮食连续 5 年 增产、农民收入较快增长提供了重要动力和制度保障。但在国内外经济形势变化迅速、市 场变化较大的情况下，粮食支持政策执行中出现了一些问题，如果不能有效解决这些问题， 理顺粮食增产和农民持续增收的机制，在一定程度上将影响到国家中长期粮食安全。 一、我国当前粮食支持政策存在的主要问题 1.粮食直接补贴政策目标的定位不明晰 在我国 2004 年粮食直接补贴政策设计之初，最主要的目标是调动农民种粮积极性和 推动国有粮食企业改革。以前个目标来看，通过将流通环节的间接补贴改为对生产者的直 接补贴，有利于企业由政府的附属物转变为自主经营、自负盈亏
3、的市场主体。以后一个目 标来看，在实现直补方面效果是明显的，农民从政府收税费到给补贴，感受到了政府对保 护和调动粮食生产积极性的明确导向。但是，由于直补并未与农民是否种粮或者生产粮食 多少挂钩，使政府的第一个目标效应逐步降低，有的甚至还产生了副作用。如果补贴政策 的目标是增加农民收入，那么该政策效果是直接有效的；如果直接补贴的政策目标是增加 粮食供给，那么其政策效果是不确定的。粮食直接补贴并不能同时实现农民增收目标和增 加粮食供给目标。 2.政策执行机制不完善 由于我国对种粮农民的直接补贴大都采用以计税面积进行补贴，使得一部分真正种粮 的农民没有得到补贴的实惠，补贴在一定意义上成为“普惠制”，
4、而不是种粮农民的“实惠制” 。最低收购价政策的实施，受到了地方政府和农民的普遍欢迎，对增加种粮农民收入，发 展粮食生产发挥了重要作用。同时也还存在一些问题，主要是最低收购价格水平的高低确 定机制有待进一步完善。如果某种粮食品种的最低收购价水平偏高，中央和地方储备企业 入市后，会影响其他市场主体的正常经营；反之，如果某种粮食品种的最低收购价水平偏 低，农民不能得到有效保护，可能影响农民的种粮积极性，粮食生产和粮食供给不能得到 有效保障。此外，最低收购价政策的费用补贴机制、监管机制和作物之间的比价确定等仍 需进一步完善。 3.政策执行成本偏高 我们对政策执行各相关利益主体进行分析，可以发现当前粮食
5、支持政策具体执行仍存 在一定的漏洞。对于粮食收入支持政策来说，这一政策的利益主体主要有：种粮农民、政 府部门和消费者；对于粮食价格支持政策来说，这一政策涉及的利益主体包括：国有粮食 企业、粮农和粮食消费者。由于利益主体数量多，且不同支持政策之间主体存在交叉，使 得政策执行成本高。 首先，粮食收入支持政策。一方面，政府的总投入在既定的市场价格下，转化为粮食 的有效供给，粮食供给量增加；另一方面，由于收入存在转移效应，不一定全部投入到粮 食再生产中。此外，我国农民群体数量庞大，加之社团组织不发达，把一定数额的直接补 贴资金发放到农民手中的交易成本很高。对消费者而言，政策对城市消费者影响较小，但 是
6、增加了农村消费者的福利，总体消费者福利是增加的。对政府而言，其付出的代价是总补贴投入，其中一部分转化为粮食供给和农民消费者福利，另外一部分是政策执行成本。 其次，粮食价格支持政策。对政府而言，通过对预期粮食价格的制定，引导市场价格 （最低收购价一般高于市场价格，即托市），粮食市场价格上升，农民会增加粮食的供给 （包括两个方面：一是粮食的种植面积增加，二是粮食的出售数量增加）。对粮农而言， 市场价格提高可以稳定地增加种粮的收入，减少市场价格波动带来的市场风险。对消费者 而言，最低收购价本身不会对粮食消费者直接产生影响，而是通过最低收购价所支持的售 价来影响消费者的实际可支配收入。然而，最低收购价
7、是一种间接补贴方式，中间环节经 营费用、管理费用支出较多，在成本推动粮价战略和抑制通胀控制物价战略的双重压力下， 增加了调控政策的难度，同时又难以兼顾多方面的政策取向，影响政策执行的效果。对国 有粮食企业或者是国家储备库而言，国有粮食企业承担的双重职能，转移了企业的外在市 场竞争压力，强化了企业的“大锅饭”思想，弱化了企业的竞争意识。从长远看，削弱了国 有粮食企业的竞争能力，不利于企业的长期壮大发展，也不利于我国国有粮食企业在国际 市场中地位的确立。在一定程度上可以说，粮食间接补贴对保障国家粮食安全、增加农民 收入效果最为直接，但是由于其干预正常的市场价格，政策力度很难把握，对企业改革和 市场
8、机制作用又产生了负面效果。 第三，政策区域执行成本不平衡。虽然在现行粮食补贴政策设计中，考虑了地区差异 性，但是由于我国 31 个省（区、市）中各存差异，即使在同一个省区市内部也存在着很大 的差异，这增加了当前粮食补贴政策的成本。特别是粮食补贴政策的执行与各地区的财力 有直接的关系。粮食风险基金作为当前粮食补贴政策主要的资金来源与地方财力直接相关， 而且中央拨付比例在不同地区间差异较大，这造成了地区间支持水平不均衡。由于种粮的 比较效益低，很多产粮大县财政收入增长缓慢，产粮大县往往成了财政穷县。在粮食省长 负责制下，风险基金一半用于直补，其余仍承担着地方粮食安全调控的责任。资金的削减 势必影响
9、地方粮食安全调控措施的落实。特别是在地区间市场一体化未完全成熟，当某种 应急状态出现的时候，地方为求自保，难以通盘考虑全国市场，从而可能影响到国家粮食 安全目标的实现，这是当前粮食补贴政策执行中的潜在成本。而这种成本一旦实际发生， 将难以估量。十七届三中全会指出，要逐步取消地方粮食风险基金的配套，这无疑对增强 地方粮食安全保障能力具有重要意义。我们期待这一政策能够尽早落实。 二、进一步完善我国粮食支持政策的建议 从前面的分析中可以看出，粮食直接补贴的政策效果较慢，且其政策目标仅对增加农 民收入有效，对粮食安全目标的作用十分有限；粮食间接补贴的政策具有十分强的干预市 场价格能力，其政策目标对增加
10、农民收入和粮食安全目标均有效，政策容易执行，但是很 难找到一个适度的水平。粮食的直接补贴和最低收购价政策各有利弊，如何设计一个既能 有效增加粮农收入又能有效保障国家粮食安全的粮食支持政策是当务之急。 1.进一步完善粮食补贴政策目标 由于收入的转移效应使得增收不一定增产，且粮食需求弹性低，也使得增产不一定增 收。加之，当前补贴资金缺口较大，各地粮食直接补贴力度相对较低，而且近年来农用生 产资料价格涨幅较大，抵消了粮食补贴的实际绩效，对提高种粮农民收入的效果不明显。 根据当前粮食支持政策的政策目标和经济学原则的不同，分为以下三类：粮食价格支 持政策其目标是增加粮食供给，促进粮食生产和经济增长；收入
11、支持政策，其直接目标是 增加粮农收入，减少社会贫富差距，以实现社会公平；储备补贴其目标是稳定社会供给， 保障国家粮食安全。 单一政策措施对单一政策目标可能是有效的，但是单一政策措施对多个政策目标不一 定起作用，特别是要同时实现增长、公平和安全目标。因此，当前粮食补贴政策的政策目 标需进一步细化与完善。 2.进一步完善补贴机制，降低补贴成本 当前粮食补贴政策交易成本较高，一方面是由于粮食补贴工作量大，成本高；另一方 面是按照粮食种植面积补贴的方式的核实工作难度大，操作成本高。地区间不同的补贴标 准，使得补贴效果差异较大；地区间利益不平衡，造成一定的心理“负”成本。另外由于部 分地区粮食补贴方式不
12、尽合理，急需进一步完善、细化补贴方式，降低补贴的直接成本和 间接成本，发挥补贴效率。随着国家经济实力的增长，粮食风险基金的规模也应按某一比 例同向增长，特别是当前我国粮食风险基金承担着国家粮食安全的重担，更应该加大粮食 风险基金规模，进一步完善资金来源，强化粮食支持政策资金投入力度，在发生重大灾情 和应急状态下，保证国家粮食宏观调控能力。 3.进一步健全当前粮食支持政策体系 当前，我国粮食支持政策主要有直接补贴、最低收购价政策和生产环节补贴。粮食直 接补贴似乎已经形成一种固定补贴，即不管市场上粮价的高低，都要支付给农民的补贴。 实际上要保护粮农的利益，重点是要解决粮食过剩时农民“卖粮难”和价格
13、下跌的问题；在 粮食短缺的情况下，价格机制本身就为农民带来了利益，此时政府需要做得更多是宏观调 控。所以对我国粮农的支持不能只有直接补贴（固定补贴），政府还必须提供必要的保护， 保证农民在价格下跌时的合理利益，同时解决农民的粮食变现问题。如果农民的粮食不能 变现，而只得到一点直接补贴，不过是杯水车薪。 一是建立一种粮食产后补贴。目前，我国粮食产后损失较为严重，减少粮食产后损失， 对于增加粮食产量，提高资源利用，建设节约型社会具有重要意义。因此，在农民粮食收 获出售后，给予农民出售粮食产后补贴，即与上一期粮食产量有关（生产结束以后的粮食 产量，简称产后数量），而不影响当期的产量、面积和价格。对于
14、符合一定质量标准的售 出粮食的补贴，不会对市场价格产生影响，只会减少农民出售粮食的次等率，从而增加农 民收入。因此，粮食产后补贴也可以算作是一种“绿箱”补贴方式。即不管市场上粮价的高 低，都要支付给农民的补贴。它不同于临时生产补贴和农业保险，是一种损失补贴。 二是完善价格支持方式。当前最低收购价政策其目的是减少粮农的市场风险，当市场 价格高过由成本和利润构成的目标价格时，就不启动这一政策手段。而当市场价格低于目 标价格时，则动用该项政策，而且价格下跌越多，补贴也越多，与农户的商品量挂钩，也 与当期的价格挂钩。这对于降低粮农的市场风险，增加收入具有重要意义。这在一定程度 上也说明，我国不能放弃价
15、格支持政策。鉴于目前粮食市场主体的实际情况，价格支持政 策的执行载体仍然应以国有粮食企业为主，重点是要用活储备粮企业。 除上述两项外，对粮农的支持还应包括了生产环节的补贴（例如，目前所实行的种子 和农机补贴），以降低粮食生产成本。从目前来看，这两项补贴政策还没有明确的说明究 竟是临时性补贴还是固定补贴、要不要进行补贴等问题。实际上对于生产环节的补贴应属 于临时性的补贴，要不要进行补贴，主要是依据农资价格指数和粮食价格指数的比较。 从理论上看，我国对粮食的支持应该包括固定支持（直接补贴和产后补贴）、价格支 持、生产支持和风险支持四个部分。而从实践来看，完善粮食支持政策需要围绕实现粮食 紧平衡目标来进行。当然，具体的支持力度需要根据国民经济整体实力而定，不过，随着 国内需求增长和耕地、淡水等资源制约，未来我国粮食生产将面临巨大的挑战，农民收入 增加和粮食安全状况将严重影响我国经济发展。在当前国际粮食供求关系紧张，全球金融 形势恶化，国际粮食贸易保护主义盛行的时期，我国应当抓紧建立系统的粮食支持政策， 以进一步完善粮食安全政策支持体系。
