公共行政的运行机制

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1、第六章 公共行政的运行机制 公共行政中的领导 公共行政中的协调 行政监督 行政领导理论行政领导理论 案例：舆论监督的作用案例：舆论监督的作用 案例：美国对克林顿总统的弹劾案案例：美国对克林顿总统的弹劾案6.1 公共行政中的领导 6.1.1 行政领导 6.1.2 行政领导者 6.1.3 行政领导方式6.1.1 行政领导领导与行政领导 行政领导权力 行政领导的作用6.1 公共行政中的领导领导在汉语中有多种意思 ，例如领导活动，领导过程， 领导功能，领导者，领袖，领 导行为，领导集体。据美国学 者统计，领导的定义有350多 种。领导与管理领导活动脱胎于管理活动，是 一种更高层次的管理活动。管理是一种

2、程序化的控制工作 ，而领导是一种变革力量。管理是为组织活动选择方法、 建立秩序、维持运转的行为，领导 体现的是管理过程的战略性，它是 一种确定方向，开拓局面的行为。管理者是被任命的，其影响力来自于所 在职位赋予的正式权力，而领导者既可以是 任命的，拥有职位职权，也可以是从一个群 体中产生出来，不运用正式的权力，而是运 用个人的领导魅力影响他人管理者是组织目标的忠实执行者，而领 导者是组织目标的制定者管理者的工作包括拟定计划，建立组织 机构以帮助人们实现计划，而领导者的主要 职责在于影响人们为组织和集体的目标作出 贡献领导者与管理者的区别 定义：领导领导是指社会组织中承担 主管职能的个人或集体在

3、一定原 则的指导下，依据特定的行为规 范（法律或组织规章制度），行 使其职权，运用各种方法和手段 ，有效地影响部属，以共同实现 组织目标的行为过程。 行政领导行政领导是指在公共行政组织中 经选举或任命而享有法定权威的 领导个人或领导集体依法行使行 政权力、运用各种方法和手段， 有效地影响部属，以共同实现行 政目标的行为过程。 行政领导权力 行政领导权力就是行政领导者为了 实现行政组织目标，在实施行政领 导的过程中，对被领导者所施加的 影响力、约束力或控制力。 行政领导权力可被归纳为两个具有 分别不同性质的层面，即强制性权 力和非强制性权力。 强制性权力是基于组织的正式领导职 位而获得的权力，也

4、可以称之为法定 的权力。法定的权力包括：惩罚权、 奖赏权、人事权、监督权、协调权等 。 非强制性权力，是指非职位的行政领 导权力，一般并不是由组织授予的， 而完全是因行政领导者个人威信而使 部属信服并遵从行政领导的影响力。 非强制性权力包括：崇拜性权力、专 家性权力、代表性权力。 行政领导的作用 行政领导是政治领导的贯彻执行 行政领导是行政管理协调统一的 保证 行政领导对行政效能具有决定性 作用 6.1 公共行政中的领导 6.1.2 行政领导者 行政领导者及其职位、职权、职责 行政领导者是指依照法律规定， 通过选举或任命等程序，在公共 行政组织中，占据正式的负责任 职位，具有相应的职权和职责的

5、 行政人员。 行政领导者的职位是行政领导者从事行 政领导活动的基础，其外在表现形式是 行政领导者的职务。 行政领导者所拥有的职权是依法定程序 授予给行政领导者的，为法律所确认， 受法律保护，对部属具有相应的约束力 。 行政领导者的职责是行政领导者基于职 权在行政上应负有的责任，或在履行职 务过程中应尽的义务，或对国家的行政 委托的任务应负的责任。6.1 公共行政中的领导 6.1.2 行政领导者 行政领导者的产生方式 选任制是一种通过被领导者或被 领导者的代表选举产生行政领导 者的制度。这种选举方式分为直 接选举、间接选举；等额选举、 差额选举等。 委任制也称任命制，是依法由行政机关 的首长或主

6、管部门经过考察了解，直接 任命所需人员以某种领导职务的制度。 考任制是指由专门的机构根据统一的、 客观的标准，按照公开考试、择优录取 的程序产生行政领导者的制度。 聘任制是指根据工作需要，通过签订合 同的方式选用外部人员在一定的任期内 担任一定的行政领导职务的制度。6.1 公共行政中的领导 6.1.2 行政领导者 行政领导者的素质 作为行政领导者，应该具备比一 般行政人员更高的各个方面的条 件，即具有胜任领导职责的素质 。行政领导者的素质高低，直接 影响行政领导水平的高低，并决 定着行政领导活动的成败。由于行政领导活动的层次和领域 有一定的差异，因此对行政领导 者也有不同的素质要求。主要体 现

7、为政治素质、品德素质、知识 素质、能力素质、心理素质、身 体素质等六个方面。6.1 公共行政中的领导 6.1.2 行政领导者 公共行政领导集体 公共行政领导集体也称为领导班 子，是由若干负有特定职责的领 导者组成的集体。公共行政领导 集体是依照国家有关法律、法规 ，按照一定程序组织起来的，一 般有法律或规章制度规定的任期 限制。 公共行政领导集体结构的科学化 、合理化，就是要求公共行政领 导集体中各种不同素质、经验、 年龄和各种不同的专业、知识的 人才的比例要达到一个合理的结 构。6.1 公共行政中的领导 6.1.3 行政领导方式 行政领导方式是指行政领导者在行 政领导活动中所采取的形式、程序

8、 和方法。也有人称之为领导风格。领导风格。 行政领导方式的分类： 依据行政领导者的权力控制程度，可 将行政领导方式分为：集权式集权式、分权分权 式式、均权式均权式。 依据行政领导的不同侧重点，可将行 政领导方式分为：以人为中心的行政以人为中心的行政 领导方式领导方式、以事为中心的行政领导方以事为中心的行政领导方 式式、人事并重的行政领导方式人事并重的行政领导方式三种。 依据行政领导的指挥模式，可将行政 领导方式分为：强制方式强制方式、说服方式说服方式 、激励方式激励方式、示范方式示范方式。 6.2 公共行政中的协调 6.2.1 行政协调的含义 6.2.2 行政协调的模式 6.2.3 行政沟通6

9、.2 公共行政中的协调 6.2.1 行政协调的含义 行政协调行政协调是协调的一种特殊类型 ，是指调整行政系统内各机构之 间、人员之间、行政运行各环节 之间的关系，以及行政系统与行 政环境之间的关系，以有效实现 行政目标的行为。 行政协调在公共行政中发挥着重 要的作用。6.2 公共行政中的协调 6.2.2 行政协调的模式 行政协调模式是指行政协调主体针 对不同的协调问题所选择的不同的 协调途径和方式，是对行政协调实 践活动的理论概括。 目标与利益协调模式 思想与行为协调模式 公共政策与规章制度协调模式 6.2 公共行政中的协调 6.2.3 行政沟通 行政沟通行政沟通是指行政系统在其内部以 及行政

10、系统内外之间，凭借一定的 传播媒介，交流、传递思想、观点 、情感、信息，以达到相互理解、 协同合作的一种管理行为或过程。 行政沟通的种类： 依据行政沟通的渠道可分为正式 沟通、非正式沟通； 依据行政沟通的方向可分为下行 沟通、上行沟通和平行沟通； 依据行政沟通有无反馈可分为双 向沟通和单向沟通。6.3 行政监督 6.3.1 行政监督概述 6.3.2 行政监督制度 6.3.3 行政监督方式6.3 行政监督 6.3.1 行政监督概述 行政监督可以从两个方面来加以理 解： 一方面，行政监督是行政体系内部的监督 ，即行政组织内部的自我监督体系，如上 下级之间监督、行政监察、审计监督、职 能监督、主管监

11、督等； 另一方面，是行政组织外部的其他监督主 体对行政机关及其工作人员的行政行为所 实施的监督，如立法监督、群众监督、政 党监督等。 行政监督的特征： 行政监督主体的多样性 行政监督对象的特定性 行政监督内容的广泛性 行政监督过程的公开性 行政监督依据的法定性 行政监督的重要性具体体现为： 行政监督是行政管理的重要环节 行政监督是依法行政的必要保障 行政监督是公共利益的维护力量 行政监督是科学管理的有力措施 行政监督是民主参与的重要途径 6.3 行政监督 6.3.2 行政监督制度 中国古代行政监督制度 御史纠察制度 言官谏诤制度 地方监察制度 现代行政监督制度 立法机关的行政监督 行政机关的内

12、部监督 司法机关的行政监督 社会力量的行政监督 政党监督 6.3 行政监督 6.3.3 行政监督方式 质询 弹劾 不信任表决 申诉与控告 报告与汇报 预算、决算与审计 检查、调查与视察 工作考核行政领导理论行政领导理论领导方式的基本理论管理方格 理论 情境因素与领导方式 公共行政领导方式的基本类型 一、领导方式的基本理论管理方格 理论管理方格是美国管理学家布莱克（ Robert R. Blake）和穆顿（Jane Mouton）发明设计的,用以表示对工 作任务和对人的关心程度。 管理方格采取二维构面来说明 领导方式：对人的关心程度和对 工作的关心程度；它以坐标方式 表现出各种组合方式，各有九种

13、 程度，可以形成81种组合。管理方格有五种典型的组合，表示 5种典型的领导方式: (1.1)型 “贫乏型的领导” (1.9)型 “乡村俱乐部型的领导” (9.1)型 “专制的任务型领导” (9.9)型 “战斗集体型领导” (5.5)型 “中庸之道型领导”(1.9)领导者对下属的需要认真 考虑关怀备至，从而形成一个和 谐的、愉快的组织气氛和工作环 境。（9.9.）领导工作的完 成是靠充满热情的工作 人员,对组织目标的认 同而形成相互依存、相 互信任和尊敬。（5.5）领导使必须完成的任务 与工作积极性保持平衡，以实现 较高的领导效能。 （1.1）领导要付出最低限度的 努力，使得工作任务完成，并保

14、持工作人员的积极性。（9.1）领导活动效能 的取得方式中，人的因 素的影响十分微弱。管理方格图二、情境因素与公共行政领导方式 公共行政领导方式的选择要受到公 共行政领导所处的情境因素的强烈影 响主要因素职位权力 任务结构 领导者与被领导者的关系对领导有 利的环境 类型因素有 利中间状态不利12345678上下级关 系好好好好差差差差任务结构明 确明 确不明 确不明 确明 确明确不明 确不 明 确职位权力强弱强弱强弱强弱领导方式指令型宽容型无资 料关系 不明指令 型领导方式与绩效的关系表 美国管理学家菲德勒三、公共行政领导方式的基本类型所有政策均由公共行政领导者决定；所有工作进行的步骤和技 术，

15、也由公共行政领导者发号施令；公共行政领导者与下属接 触较少主要政策由公共行政组织成员集体讨论决定，公共行政领导者对 下属采取鼓励与支持的态度；领导者将采取的行动和决策同下属 磋商，并且鼓励下属积极参与进来公共行政组织成员或群众有完全的决策权，领导者主要依靠下 属确定工作目标及实现方法，领导者的任务主要是给下属提供 所需的信息资料，充当公共行政组织群体与外界的联系人权威式民主式自由放任式案例：舆论监督的作用案例：舆论监督的作用 某市制革厂附近的下水道堵塞，造成污 水四溢，臭气熏天。附近1000多户居民深 受其害，多次向有关部门反映，但问题一 直得不到解决。某报记者对此作了专门的 采访，并在该报的监督专栏里对有关部门 提出了批评和建议，终于促使有关部门马 上采取措施。在不到一周的时间内解决了 下水道堵塞问题。 请从公共行政监督的角度分析，上述报 纸的报导和批评属于何种监督，这种监督 具有什么特点？案例：美国对克林顿总统的弹劾案案例：美国对克林顿总统的弹劾案关于克林顿关于克林顿 克林顿与莱温斯基的绯闻 克林顿发表讲话 政治人物对此看法 众议院对司法委员会提出的四个条款 投票情况 参议院对弹劾的不同态度 审讯过程 弹劾结果 审