上海某银行地方政府融资平台贷款风险分析

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1、上海某银行地方政府融资平台贷款风险分析上海某银行地方政府融资平台贷款风险分析第三章某城市商业银行地方政府融资平台贷款现状 3.1 银行概况 上海某城市商业银行，是一家经中国人民银行批准成立的地方性股份制商业 银行，前身是成立于 1995 年的上海某城市合作银行。公司注册地为上海，2011 年 注册资本为 42.34 亿元人民币由中资法人股、外资股及众多自然人股东组成，其 中国有股份占比 54.2%、在我国银行体系中是继国有控股商业银行、股份制商业银 行之后的第三梯队城市商业银行群体中以资产计第二大的城市商业银行。如 表 3-1 所示。截至 2011 年年末，上海某城市商业银行在上海、宁波、南京

2、、杭州、天津、 成都、深圳、北京等地分别设立了 20 家支行，全行共有 34 家分支机构，238 家辖 属营业网点，172 家自助银行。报告期末，该行集团总资产 6,558.00 亿元，净资产 352.76 亿元（含少数股东权益 1.47 亿元） ，实现营业收入 141.62 亿元，利润总额 67.17 亿元，实现归属于母公司股东的净利润 58.06 亿元，不良贷款率 0.98%。公 司在英国银行家公布的 2011 年“全球前 1000 家银行”中，按一级资本排序，位 列全球银行业第 194 位，较 2010 年提高 32 位。在亚洲银行家公布的“2011 亚 22 洲银行家 500 强”规模

3、排行榜中，位列亚洲银行业第 68 位。如表 3-2 所示。 3.2 上海某城市商业银行与上海政府关系 上海某城市商业银行是在上海市人民政府的直接参与组织下，根据国务院关 于组建城市商业银行的通知，在清理整顿上海市城市信用社的基础上建立起来的。 银行组建初期的经营业务、服务对象、资本金来源等全部来源于上海市，上海市 人民政府对银行拥有实质的控制权，对银行董事会、监事会和行政领导班子等高 级管理人员的任用或聘用提名上有着最大的话语权，这从该银行现在和组建以来 历任高级管理人员的任用或聘用上可以得到充分的证明或验证。上海市作为我国 的经济金融中心，区域经济的长期平稳较快增长、国际化进程加深和金融环境

4、逐 步成熟，为本地区金融业以及上海银行的发展提供了良好的环境。如表 3-3 所示。该行的主要业务集中于经济金融中心城市上海，在当地市场具有一定的先天 业务发展和竞争优势。根据 2011 年年末财务报表，公司营业收入按区域划分，上 海地区为 94.6 亿元，占全部营业收入 141.6 亿元的 66.8%;公司营业利润方面，上 海地区为 46 亿元，占全部营业利润 66.7 亿元的 69%;贷款投向方面,上海地区为 2132.4 亿元，占全部贷款 3346 亿元的 63.7%。 近年来该行持续深化银政合作，重点推进政府基础设施建设和政府重大投资 项目融资，政府融资平台类贷款规模较高。如在贷款行业分

5、布方面,政府融资平台集中的公用事业贷款为全行最大贷款投向行业,占比达全部贷款的 15.9%。银行前 10 大贷款客户中，9 家均为直接或间接的地方政府融资平台企业,9 家贷款余额为 93 亿元，其中上海地区地方政府融资平台达到 8 家,而这些政府融资平台主要集中 于土地储备、城市建设、交通投资等领域。随着贷款期限的逐步临近，缺少自身 现金流入的城市建设、交通投资等公益项目贷款，必将面临到期如何归还大额贷 款的现实难题。在没有地方政府资金注入的背景下，贷款的有效偿还必然会在未 来对该行信贷资产质量造成较大的压力。如表 3-4 所示。3.3 上海某城市商业银行政府融资平台贷款基本情况 政府在我国经

6、济生活中发挥着重要作用，主要表现为中央及各级地方政府通 过城市基础设施、社会公用事业、基础产业等的大规模建设或产业扶持，从而成 为我国实体经济建设的重要参与者和组织者。政府投资项目的选择，往往具有“准 公共产品”的特征，具备投入周期长、投资金额巨大、直接效益低的特点。尤其是 随着我国各地投资热的周期性升温，地方政府的资金需求在不断扩张。 政府投融资平台作为地方政府的资金融通平台，从其诞生就必然担负了为地 方政府项目融资的巨大使命。特别是 2008 年以来，在严峻的国内外形势面前，中 央人民政府适时推出了“四万亿”投资计划，主要投向城市基础建设领域。各地政府 26 在积极争取项目立项和中央投资的

7、时候，必须配套提供相应的项目配套资金，而 这是当时地方政府资金配套能力所无法保证的。由此，以政府信用为保证，通过 地方融资平台，从而在商业银行获得贷款资金就成为普遍的融资方式选择。 政府融资平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款。对于 银行而言，其实更加看重的只是平台公司背后的政府信用，贷款的风险假设建立在只要政府的现金流不出现问题，政府平台贷款就具有较高的安全性和收益性。 同时，由于地方政府平台公司主要将资金投向基础建设，而基础设施建设固有的 政府背景和收益长期稳定，对于面临流动性过剩和寻求规模扩张和业绩压力的商 业银行也会具有较大的吸引力。 据中国人民银行 2012 年第一季

8、度披露的数据，在去年全国 9.59 万亿元的新 增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达 40%，总量近 3.8 万亿元。但各类 融资平台贷款的较快增长，蕴含了巨大的潜在财政风险和金融风险。中国人民银 行的调研结果显示，截止 2012 年 5 月末，全国共有政府投融资平台 3800 多家， 总资产近 9 万亿元，负债 5.26 万亿元，平均资产负债率约 60%，平均资产利润 率不到 1.3%，而县级平台几乎没有盈利。上海市自 2005 年使用政府平台贷款以 来，区域授信额度逐年增加。据上海银监局统计数据显示，上海全市共有 310 余 家地方政府融资平台。 就上海某城市商业银行来讲，自 2005

9、 年起至 2011 年末，上海市共有 58 个项 目与该行签订贷款合同 304.64 亿元，累计提取贷款资金 237.57 亿元、使用 214.74 亿元、已提未使用贷款资金余额为 22.83 亿元。这在该行 2005 年至 2011 年来贷 款行业分布和前 10 大客户名单变化可以得到清晰的验证。2005 年，该行贷款结构 中，个人消费贷款(住房按揭贷款）为最大行业贷款，贷款占比达 27.18%,而当时主 要反映政府融资平台的市政基础建设贷款仅为第四大行业贷款,贷款占比为 9.19%. 前 10 大贷款客户来看,2005 年上海银行 10 大贷款客户中仅 4 家可以算做直接或间 接的政府融资

10、平台. 2009 年,政府融资平台集中的公用事业贷款跃升成为全行第二大贷款投向行业, 占比达全部贷款的 15%,前 10 大贷款客户中政府融资平台达到 7 家。2011 年,该行 融资平台贷款行业分布与前 10 大贷款客户中数目达到最高,前 10 大贷款客户中有 9 家为地方政府融资平台企业. 该行政府平台贷款资金按平台项目类别可以划分为公益性、准公益性、非公 益性项目资金；按平台行政层级划分可分为省级项目、市级项目和区、县（市） 、 开发区项目资金；按平台行业性质划分可分为土地储备类、交通运输类、开发区 27 类、城市投资建设类、国有资产管理公司类以及其他类；按担保方式可以分为抵 押类、保证

11、类和信用类；按照企业或项目自身现金流对债务覆盖程度划分可分为 全覆盖类、基本覆盖类、半覆盖类及无覆盖类。该行政府平台贷款资金总体上具 有单户单笔贷款金额较大、还款期限较长、贷款利率相对较低、信用或保证放款 多，抵押贷款少等特点。 3.4 上海某城市商业银行政府融资平台贷款风险特征 (1)贷款统借统还现象突出，贷款主体与贷款实际使用人不一致，这是该行平 台公司贷款的主要特征。在该行众多平台贷款公司中，普遍存在以平台公司名义 统一申请贷款，贷款资金再归集划付地方财政部门或项目实际建设主管部门统一 调配使用。在这种模式下，平台公司虽然作为借款人，但实际并不使用和管理信 贷资金。即使在银行监管部门受托

12、支付的监管要求下，平台公司也可以通过创设 大量关联企业转移贷款资金归集使用。如此操作下，地方政府很多本身不具备贷 款条件的项目或建设企业，通过政府平台企业居间获得了大量的项目贷款建设资 金。平台公司贷款资金的归集使用特征，使平台公司忽视或无法控制项目建设风 险和未来收益分析。而地方项目建设投资冲动下的贷款需求无度，使得平台公司 日常到期贷款的归还，严重依赖于平台公司在各银行间进行的贷款资金调配，而 这加大了平台公司和银行双方的风险。(2)贷款定价水平低，贷款收益不能覆盖未来贷款风险。出于市场机会的考虑 而对政府投资项目的过度竞争和贷款谈判能力的欠缺，造成该行平台公司贷款定 价普遍较低。据统计，

13、在该行全部平台公司贷款中，贷款利率下浮和利率基准的 占比为 64%，贷款利率上浮 10%以上的仅占 11.2%，而较低的贷款定价不能实现 收益覆盖风险原则。该行 2010 年到 2011 年平均资产收益率和平均净资产收益率 的下降，其实也从一个侧面反映了期间平台公司贷款大幅增加但“增量不增价”的特 征。另外，同业竞争下的贷款定价水平较低，也会造成平台公司道德风险，会鼓 励其不顾财务约束，一味扩大项目融资金额，从而带来自身财务风险。 另外，由于政府平台贷款在 2008 年以后的集中发放，造成该行政府平台贷款 到期日的高度集中。据统计，2012 年、2013 年、2014 年该行平台公司贷款分别有

14、 19.4%、17.8%和 11.2%到期，贷款的集中到期将使贷款的到期偿还风险增加。而 在迟延风险暴露的考量下，该行部分贷款进行了展期或收回再放。 (3)公益性和准公益性平台公司占比高，平台公司间相互担保现象严重。截止 28 2011 年 12 月末，该行各类融资平台贷款占全部贷款余额比例为 23%，而在全部政 府融资平台贷款中，从事城市投资建设和工业园区建设类公司占比高达 50%。城 市道路、工业园区建设及基础设施建设属于公益性或准公益性项目，一般建设周 期长、资金需求量大，但项目自身缺乏持续稳定的回款现金流和良好的经济效益， 贷款的最终偿还依赖于地方财政的项目回购或财政补贴，贷款到期还款

15、来源不稳 定。一旦地方政府因为收入减少而无法提供项目到期回购。而在地方财政收入支 出严格的限制约束下，银行贷款的初始发放就存在贷款不断循环使用的刚性制约， 政府平台贷款的集中到期偿付，根本就不可能完成。很多情况下，平台公司的贷 款到期周转，其实最终还款资金来源均为商业银行间贷款资金的相互划转。高度 紧张的流动性现状，决定了平台公司贷款无法有效到期收回，而只能循环转贷使 用。否则，一个环节的资金断裂，就可能形成平台公司全面的流动性风险爆发。 上海申虹投资发展有限公司 10 亿元银行贷款风险，其实就是最好的风险说明。而 贷款风险的最后暂时缓释，其实只能是贷款还款期限的不断延长，而地方财政提 供的也

16、只能是维持贷款到期续作的居间资金。 (4)平台公司资产以固定资产为主，但该行抵押类贷款占比低，保证类和信用 类贷款占比较高。平台公司组建过程中，地方政府为了寻求贷款资金的最大规模 和消除商业银行贷款的风险顾虑，往往将地方可以自主掌控的土地、城市道路等 资产划付平台公司，从而形成了平台公司资产规模以固定资产为主的特征。但据 该行统计，在该行全部平台贷款中，土地、房产抵押贷款占比仅为 21%，大量的 平台贷款采取的是平台公司间相互担保或信用贷款方式。较弱的贷款风险缓释措 施，不仅加大了该行可能的贷款处置风险，而且因为抵押贷款和担保贷款资产风 险权重计量的差别，过高的耗用了该行的经济资本。在监管部门资本充足率考核 的监管指标下，加大了该行的经营调整难度。 另外，平台公司贷款中，较为明显的平台公司间相互担保。由于借款企业和 担保企业均为贷款主体，借款企业或担保企业一方出现风险，就容易形成平台公 司间连锁的风险反应，银行贷款风险没有得到向外的有效缓释。平台公司和担保 企业双方的政府背景，也限制了商业银行采取诉讼保全等资产处置手段的可能。 (5)平台公司项目多头融资，银行以流动资金发