关于PPP操作有关问题的解读

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1、PPP操作指南财政部政府和社会资本合作中心2015年7月 北京1PPP信息系统按PPP操作指南规定项目流程设计；对PPP的理解仍存在一些误区；财政部组织申报PPP示范项目，各地积极推进PPP项目。为什么讲PPP操作指南？2一、几个基本问题二、PPP操作指南主要内容3什么是PPP?lPPP（Public-Private Partnerships）政府和社会资本合作l舶来品l无统一定义l在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、 运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立 合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政 府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保 证社会资本获得

2、合理收益。 PPP仅是一种融资手段？（）一、几个基本问题4哪些机构可以代表政府？l政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构；l政府可指定相关机构依法参股项目公司。l融资平台和国企为何不能做政府方？政策层面：有违政企分开；法律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责；执行层面：不承担管理职能，协调能力差。平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。一、几个基本问题5政府是否必须参股项目公司？ l政府可以参股PPP项目公司；l获取知情权；l保障公众利益最大化。对政府项目公司的持股是否应有限制？l参股目的：赚钱？l知情权、增信、撬动社会资本；l政府不控股，不参与项目公司商业运营。一、几个基本问

3、题6哪些可以作为社会资本？l依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、 外国企业和外商投资企业；l不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司 除外）。l已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财 政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司， 可作为社会资本参与当地PPP项目。为什么排除本级？l地缘优势，不能充分竞争；l风险未真正转移；l责权利对等。一、几个基本问题7怎么选社会资本？ PPP项目政府采购管理规定l公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、 完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不 做更改的项目。l

4、竞争性谈判；l邀请招标；l竞争性磋商；l单一来源。公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证！一、几个基本问题8哪种回报机制可以做？l使用者付费（ ）；l可行性缺口补助（ ）；l政府付费（ ）：使用量、可用性、绩效。哪种类型可以做？l存量项目（ ）：鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务。l新增项目（ ）：审慎控制新建PPP项目，防止加剧财政收支矛盾。一、几个基本问题9三种收益回报机制10项目公司Private FirmPrivate Firm最终使用者End-users政府方按可用性付费可行性缺口 补助服务服务政府方项目公司项目公司最终使用者使用者付费政府付费可行性缺口补助(VGF)服务使用量绩

5、效付费付费一、几个基本问题11哪些领域可以做？哪些领域可以做？l公共交通项目（ ）：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通；l公用设施项目（ ）：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理；l社会公共服务项目（ ）：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程。一、几个基本问题12PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？一、几个基本问题13社会资本参与程度高委托运营(O&M）社 会 资 本 风 险 承 担 程 度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO )转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC

6、)购买-建设-运营(BBO)为什么要推行PPP?现实所需l政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生； 2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。l基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； 2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿； 玻璃门、旋转门、弹簧门。l公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。少花钱，多办事，办好事！一、几个基本问题14PPP为何能解决现实需要?物有所值一、几个基本问题15VFM增加 供给提升 质量提高 效率办好事办好事多办事多办事少花钱少花钱l传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。lPPP模式下，政府年度支出平滑。1

7、6物有所值一、几个基本问题一、几个基本问题PPP的优势有多少？l英国： 75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%；PPP VS 传统方式u按期完工：80% : 30%；u按预算完工：80% : 25%（其中20%的预算 调整因实施方案调整）；u供水系统漏水率：3%:16% 。l澳大利亚 较传统方式节约开支11.4%；21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿 澳元的传统项目超支6.73亿澳元。一、几个基本问题17PPP不是万能的l竞争不充分，风险未有效转移设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。l政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视

8、或有债务。l流程全、标准细、耗时长l过度使用PPP不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。 一、几个基本问题18如何判断是不是PPP项目？l公共产品和公共服务；l全生命周期管理；l契约精神；l风险分担、利益共享；l按效付费；l物有所值。PPP与加长版BT的区别？一、几个基本问题1920二 P P P 操 作 指 南1. 项目识别21项目如何发起：l政府发起（） ：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。l社会资本发起（）

9、 ：社会资本以项目建议 书的方式向财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。项 目 发 起1. 项目识别22财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。项 目 筛 选1. 项目识别23财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作（指引制订中）。l定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞 争程度、鼓励创新、政府能力。l定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进

10、行比较，计算项目的 物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。定量评价各地根据实际情况开展。PPP 值 PSC值物 有 所 值 评 价传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。PPPPPP模式下，政府年度支出平滑。模式下，政府年度支出平滑。24物有所值1. 项目识别25PPP项目财政承受能力论证指引财政部门会同行业主管部门从定性和定量 两方面开展承受能力论证。 l做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担 、配套投入； l做好各支出责任的测算； l做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均 衡性评估。 l每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般 公共预算支出比例不超过10%。省级财

11、政部门可 自行确定，报财政部备案并对外公布。 技术可行、经济可行、财务可行、商业可行 、财政可行财 政 承 受 能 力 论 证项目基本信息采集2 6项 目 识 别 阶 段 采 集 信 息项目发起项目筛选物有所值 评价财政可承 受力评估项目识别PPP项目操作流程图282. 项目准备29县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责：项目准备、采购、监管和移交等工作。管 理 架 构 组 建2. 项目准备30实施方案的主要内容：l项目概况；l风险分配框架；l项目运作方式

12、；l交易结构；l合同体系；l监管架构；l采购方式；实 施 方 案 编 制2. 项目准备31项目概况l基本情况：项目内容、采用PPP的必要性和可行性、目标和意义；l经济技术指标：项目区位、占地面积、建筑内容 或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说 明和资金来源等；lSPV股权情况：是否要设立SPV及股权结构。项 目 概 况2. 项目准备32风险分配基本框架：l具体情况具体分析；l社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险；l政府：法律、政策和最低需求等风险；l合理共担：不可抗力。风 险 分 配2. 项目准备33P P P 运 作 方 式社会资本参与程度高委托运营(O&M）社 会 资 本

13、风 险 承 担 程 度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租赁-运营-移交(LOT)建设-运营-移交(BOT)建设-拥有-运营(BOO )转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)区域特许经营(RC)购买-建设-运营(BBO)l新建项目：BOT、BOO、l存量项目：O&M、MC、TOT、ROT，l可根据实际情况有多种组合和演变形式。2. 项目准备34交易结构l项目投融资结构：项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。l回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。l相关配套安排：项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。交 易

14、 结 构2. 项目准备35项目公司PPP 项目合同履约合同工程承包合同运营服务合同原料供应合同产品或服务购买合同融资合同保险合同股东协议融资方政府方保险公司承包商运营商原料供应商购买方股东股东股东合 同 体 系2. 项目准备36PPP项目合同的核心内容（四个边界）l权利义务边界：项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。l交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明。l履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。l调整衔接边界：应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。合 同 体 系2. 项目准备37监管架构l授权关

15、系：政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。l监管方式：履约管理：平等民事主体，仲裁或民事诉讼行政监管：行政复议或行政诉讼公众监督：信息披露、公众参与。监 管 架 构2. 项目准备38PPP是一个财政问题：l 本质是政府购买服务； l 预算管理的一部分； l 特许经营是政府的一种无形资产； l PPP的资产中级所有权归政府； l PPP向资产和负债是政府综合财务报告的一部分。采购方式：PPP项目政府采购管理规定l公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、 完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不 做更改的项目。 l竞争性谈判； l邀请招标； l竞

16、争性磋商； l单一来源。采 购 方 式2. 项目准备39财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。l通过验证的，由项目实施机构报政府审核，纳入PPP项目目录管理。l未通过的，可在实施方案调整后重新验证。l经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。实 施 方 案 审 核项 目 准 备 阶 段 采 集 信 息管理架构 组建实施方案编制实施方案 审核项目准备PPP项目操作流程图413. 项目采购42项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交 财政部门（PPP中心）备案。（至少3家社会资本通过资格预审）资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。（预审公告包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的