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1、1中小学教师劳动用工制度的完善兼议中小学人事制度改革的问题与路径薄建国 （北京师范大学教育学院 北京 100875）摘 要中小学教师可以分公立学校正规编制的教师和自由流动教师与代课教师。两类教师在管理实践上具有很大差别，但却采用同样了的管理制度，这种管理制度助长了基础教育领域教师资源的不均衡状况。当前中小学教师人事制度与劳动用工制度中存在的问题是主要是教师的法律地位与劳动性质的冲突、 劳动法滞后。本文通过分析教师工作的特殊性，提出了中小学教师分类管理并且适用不同法律调整政府与学校、学校与教师关系的思路。最后提出了若干完善劳动法与劳动用工制度的措施。关键词 中小学教师 职业性质 法律地位 聘任制
2、 劳动法Perfection of the Elementary and Middle School Teachers Labor Engagement SystemOn problems and routes of the Elementary and Middle School teachers personnel arrangement and engagement SystemBo Jian-guo(College of education, heibei university. Beijing. 071002)Abstract: Two sorts of teacher, forma
3、l teacher and free engaged teacher, substitute teacher in Elementary and Middle School, should be managed in different ways, but now the same management measure is employed. This management system creates teacher imbalance in Elementary and Middle School. Problems in personnel arrangement and engage
4、ment mainly lie in conflicts between teachers legal status and profession nature, the limitation in labor law. The paper first discusses the teachers profession and legal status, then brings forward two sorts of management system, and finally gives some suggestions about renovation of labor law and
5、teacher engagement system.key words: Elementary and Middle School， teacher, profession nature, legal status, labor law， engage system当前中小学教师管理在人事方面主要使用教师聘任制，教师与学校之间的法律纠纷主要适用劳动法来调整。 劳动法在保护劳动者权益方面起到了很大的作用，但在市场 薄建国（1968） ，男，甘肃省武山县人，北京师范大学教育政策与法律研究所 04 级博士生。研究方向：教育政治学、教育法学。2经济发展的过程中，随着多元经济的产生和利益格局的变化，劳动
6、关系也随之发生了重大的改组和分化。体现在教育领域，随着市场的介入，民营教育机构和混合制学校的出现，学校管理制度也发生了巨大的变革。学校与教师的关系的变化导致教师的身份、劳动形式呈现出前所未有的多样性、复杂性和交叉性。当前中小学教师可以分为两类，一类是公立学校正规编制的教师（即以前的所谓公办教师） ，工资由政府财政支出；另一类是自由流动教师和代课教师，工资主要由学校举办者筹集支出。两类教师在管理实践上具有很大差别，却采用同样了的管理制度，从而助长了基础教育领域教师资源的不均衡状况，如何推进教师人事制度改革则成为当前迫切需要解决的问题。一、中小学教师人事制度与劳动用工制度中存在的问题1. 教师的法
7、律地位与劳动用工制度之间的冲突教师法颁布之前，我国教师的身份是国家干部，由国家统一分配、任命和管理。教育行政部门、学校与教师之间的关系被看作特别权利关系或内部行政法律关系，不实行法律保留的原则，但是教师享受干部待遇。1993 年教师法的颁布，改变了这种法律身份，由国家干部变为专业人员，并实行教师聘任制度。按照“专业人员”的性质，教师是雇佣劳动者。在此情况下，教师与学校之间形成了民法上的雇佣关系，双方的权利和义务都由合同来约定，类似于企业职工与企业之间的劳动法律关系。 1这意味着教师作为专业技术人员与学校构成了劳动关系，从而应该适用劳动法调整范围。但是中小学教师是否适用劳动法在理论上和司法实践上
8、并不清晰。1994 年制定劳动法时，立法者试图将所有用人单位及其劳动者纳入其适用范围，即调整除国家公务员外的其他劳动者与各类用人单位之间的劳动关系，目的在于减轻国家财政负担，同时促进市场主体建设和劳动力市场化进程。但受当时劳动人事管理体制等因素的制约，调整范围限于企业、个体经济组织与劳动者之间的劳动关系及其在国家机关、事业组织、社会团体中订立劳动合同的工勤人员与其单位之间的劳动关系。事实上劳动法调整的是企业与工人、个体者间的劳动关系，教师队伍并没有纳入到劳动法适用范围。就教师聘任制的实施情况看，中小学教师中的公办教师（即正式教师，相对于当时还存在的民办教师和代课教师而言）或集体与市、区、县、乡
9、教育主管部订立劳动合同，或与学校订立劳动合同，或者个人直接与学校订立劳动合同，各地的聘任形式各不相同。随着教育体制改革的深化和教师聘任制度的实行，教师流动加快，同时由于落后地区财政困难、教师缺乏等原因代课教师出现，教师人事用工制度日趋复杂化。但是中小学教师聘任制似乎道路曲折、困难重重：（1）很多地方教师聘任制在 1999-2002 年进行过一段时间后，要么陷入停顿状态，要么独具虚名，要么校方说了算，缺乏合法程序。 （2）落后地区师范毕业生实质上仍然实行纵向上的行政分配形式，而不是横向上具有民事合同的聘用形式，尽管在形式上还在填写劳动合同。 （3）教师交流主要还是采用人事部门、教育行政部门调动的
10、形式，同时夹杂了学校聘用制度，教师处在多重人事关系中，这种混乱关系深深地影响了基础教育的健康发展。一是学校人事安排更加复杂化。教师人事变动除人事部门外加上了学校领导，人事变动中权力寻租和行贿受贿行为屡禁不止；二是教育主管部门人事宏观调控能力降低，区域发展失衡严重。城乡和东西部之间教师待遇差别增大，一批具有高学历、高职称的教师从乡村流向县城，从县城流向城市，从西部流向东部，并且流失数量逐年呈上升趋势，于是就出现了这种情况：城市、城镇、发达地区学校教师富裕而农村、山区、少数民族地区学校教师缺乏；重点学校、示范学校、中心学校教师拥挤而一般学校、薄弱学校、边远地区学校教师缺编。造成这种状况的原因比较复
11、杂，中小学教师劳动用工制度无疑是影响因素之一。当前3在劳动用工制度的多样化、学校和教师之间的法律关系还不明确的情况下实行的教师聘任制似乎是作了简单化的处理。在我看来，基础教育阶段的教师与学校的关系主要应该由行政法调整。这是因为中小学教师从职业性质上来说肩负着国家的委托与重任，必须实现国家规定的目的。 教师法第三条规定， “教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命，教师应当忠诚于人民的教育事业。 ”教师法第八条教师的义务第二款规定，教师要“贯彻教育方针” 。第三款规定“对学生进行的教育和爱国主义教育，法制教育” 。从这些规定可看出，中小学
12、教师的职责更是履行国家公务，而有别于其他专业技术人员。教师的法律地位在公法与私法性质上存在一定程度的矛盾。 2 西方国家大都把教师定位为公务员或公务雇员。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家（或地方）公务员，纳入国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员（Public Employee） ，由公立学校的责任团体（地方教育委员会或地方教育当局）采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款
13、，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。 3近年来学校与教师之间的纠纷日益增多，部分地方法院认为学校与教师之间是内部行政关系而拒绝受理，这表明教师适用劳动法时存在的问题与教师的法律地位有关。当然从调整教师劳动关系来看， 民法通则 、 教育法 、 教师法等法律本身也不完善。如民商法中没有专门的人才培养条款；教育法 、 教师法中规定的教师的劳动用工制度与劳动法的规定不一致等等。这些问题造成当前这些冲突致使教师在聘用和解聘时权利受到侵害救济适用法律困难。2.教师工作的特殊性与劳动用工制度之间的冲突教师工作不同于企业员工的劳动。教师是人类灵魂的工程师， “师者，所以传道、授业、解惑也” ，这是教师教书
14、育人职业的最好的概括。人们把教师比喻为蜡烛，照亮了别人，融化了自己，这是教师劳动最生动的写照。教师需要长期而系统地学习与更新基础知识和专业知识。以计时、记件或其他量化方式考核教师绩效，以此来计算教师报酬都存在问题。教师的劳动不像其他科技人员一样可直接转化为现实生产力或实实在在的物质产品从而在市场中占有一席之地，并以价格显示其价值。这是教师劳动与其他人员劳动的根本区别。（1） 教师劳动对象的复杂性。教师劳动的主要对象是学生，学生是正处于身心发育和思想、品德、意志等逐步形成阶段的活生生的人。人的问题是最复杂的问题，教育有别于行政人员的照章办事和工人对物质材料的机械加工，教师的劳动具有复杂性和创造性
15、。由此决定了教师的价值在一定程度上难以量化和确定。（2）教师劳动过程的长期性和连续性。 “一年树木，百年树人” 。人才的养成要经历幼儿园、小学、中学、大学甚至大学后教育才能完成。教师劳动具有精神生产和劳动力再生产的双重性。培养学生过程中耗费的教师劳动，从量上，如花费多少时间，有多大的劳动强度，难以计算；从质的方面来衡量，所培养的学生，是否达到合格水平，是否为拔尖人才，须到学生工作若干年后他们的学术成果和工作成绩及其对社会的贡献为根据。学生的教育是众多教师合力教育的结果，往往很难辨别出某一教师劳动量的大小。人才是衡量教师劳动的质量标准，人才又必须通过实践来检验，这就使教师劳动的质量评价具有时间上
16、的滞后性。（3）教师劳动时间的连续性和广延性。教师需要在特定的时间内，如一个学期或一个学年连续地教一门课程。教师往往被要求在假期就要把下一学期或学年的课备好。从教师工作程序来看，上课以前需认真备课，下课以后还要解答问题、批改作业，连续而又有区4别地进行系统教学；学生直接或间接地受到社会和家庭无时空界限的影响。学生学习活动的时间和空间不仅仅限于学校，因此，班上、班下，校内、校外，都成为教师劳动存在的时间与空间。教师的备课由于持续时间长并免于别人打搅经常安排在夜晚，总之，教师工作时间难以 8 小时去衡量。 （4）教师专业的发展性。科技高度发达的现代对教师的学科专业知识的要求既广又深。培养一代新人的艰巨性和复杂性要求教师既是专家，又是通才。教师的专业性、综合性、理论性和实践性都要达到相当的高度和深度。现代教师劳动的艰巨性和复杂性要求教师的专业成长是一个不断持续的过程，具有强烈的实践性和反思性，教师教育和专业发展贯穿了教师的
