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1、 有关行政指导赔偿责任的几点思考_管理科学论文 管理科学论文 摘要：最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的 解释中规定“不具有强制力的行政指导行为”不在行政诉讼的受案范围,从法治发达国家 的经验和我国的实践来看,这里的不具有强制力的行政指导行为是行政指导的一种类型,因而 “具有强制力”的行政指导应纳入行政诉讼,同时这里的强制力要件也会成为某些类型的行 政赔偿诉讼的要件。在赔偿之诉的启动前提上,出于对行政指导造成的损害进行补救主要是 一个私益救济而非公法评价问题,行政指导赔偿之诉不应以确认违法为前提。在赔偿之诉的 构成要件上,应当根据几种行政指导类型构成要件上的不同,进行分类处理
2、。至于内部行政指 导,虽然在是否纳入行政诉讼上尚有待研究,但在赔偿问题上,由于其与损害间的因果关系是 确定无疑的,所以纳入到赔偿之诉是理所当然的。可以参照中华人民共和国行政复议法 、 中华人民共和国公务员法和国外有关经验,追究作出内部指导的上级机关的责任,以实现 权责统一。 关键词：行政指导;赔偿之诉;内部行政指导 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第一条:公 民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依 法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。(四)不具有强制力的行政指导行为; 这一条规定似乎是拦在法院面前的一道屏障,阻断了对
3、行政指导行为的司法审查和赔偿 请求。然而,无论在实务界还是法学界,对这一条解释的争执从来就没有停止过,不少人认为 虽然“不具有强制力”的行政指导行为不在行政诉讼的受案范围内,但是“具有强制力”的 行政指导行为是不能排除在受案范围内的。也有人认为既然是行政指导,那么就当然存在不 具有强制力的特征,司法解释中的“不具有强制力”是一个描述性修饰词,而非限定性修饰词。 行政法中发展出“行政指导”的概念就是为了与那些具有强制力的行政行为加以区分,只有 突出这一点,才能降低行政机关的法律风险,让它有更大的自由裁量空间,同时这也赋予了相 对人自治性,使得行政法律关系的双方能够相互合作,共同应对快速发展的风险
4、社会。行政指 导的出现某种程度上意味着现代行政正在不少领域内由消极行政向积极行政转变。然而,任 何一种“善治”的美好设想如果不辅以对“恶”的防范,我们就难以获得一份不偏离正轨的 保险。行政指导也是如此。在这个问题上,理性的德国人倒是相当清醒,他们将与行政法律行 为相对应的行政事实行为中分解出强制性事实行为和非强制性事实行为。行政指导在他们 的语境中被称作“非正式行政行为”,归入事实行为门下,但无论这种非正式行政行为是否具 有强制性,都与行政法律行为一道统称为权力行为,与民事行为相对,在司法审查时受到行政 法和行政诉讼法的控制。德国人所坚信的理念是,有权力的地方就要防止腐败。谈到这里,似 乎我们
5、尚未切入本文的正题行政指导的赔偿问题,但其实行政指导是否可以纳入行政诉 讼的受案范围却是在我们研究赔偿所不可回避的问题。因为,直到目前为止,我们对行政行为 侵权请求国家赔偿的前提仍然是确认违法(行政法上违法),行政指导行为是法律行为还是事 实行为在我国仍存在争执,如果行政指导是法律行为,那么是否意味仍然必须首先满足行政诉 讼受案范围的要求吗?如果行政指导不是法律行为而是事实行为,虽然可以直接提起赔偿之 诉,但是因为它没有强制力,是否意味着无法建立起行为和结果的因果关系呢?下面,本文将由 此出发,逐步分析对行政指导提起赔偿之诉所面临的问题。1 对行政指导提起赔偿之诉是否以提起行政诉讼确认违法为前
6、提 如上所述,按照现行国家赔偿法,对行政法律行为和行政事实行为提起国家赔偿是采 取不同路径的,前者必须首先确认违法,而后者则不然。于是,问题指向了识别行政指导是行 政行为还是行政事实行为。这种做法无疑会将问题复杂化,因为准确地区分两者是一个非常 困难的问题,我们不禁要问:这样的区分有充分的必要吗?或者,在提起赔偿之诉前,对任何一种 行政行为的确认违法有必要吗? 我们比较了西方国家的赔偿制度,可以看出,例如日德美三国,尽管在制度上有很多差异, 但在赔偿方面都有一个特点,即将行政行为的合法性审查与国家赔偿分开处理,这显然区别于 我们国家将行为的违法性确认作为申请国家赔偿的必要前提。西方国家的制度设
7、计实际上 是区分了两者的价值取向,因为行政行为合法性审查是为了保证行为的公益取向,而国家赔偿 则强调对公民个体利益的保护,前者立足于公,后者立足于私。这样做法的带来的结果是当某 个行政行为在公法上没有或不能被确认违法时,受害的公民仍可能因为其违反私法获得救济。 在这方面,有一个例子可以提供充分印证,1在日本鸟取县确认指教赔偿一案中,开发商在得 到环保部门某负责人的确认指教后,违法侵占国家森林公园的土地,最后受到该县知事不予许 可和恢复原状的命令。该县先违法指导后合法处分,虽然可以视为一个行为过程,但要根据当 事人请求分步审查,对于违法指导进行公法上的复审确认违法已无意义,因为行为已经转化, 但
8、从其对当事人利益造成损失来看,在私法上确认违法还是有意义的,最后,法院认为:一方面, 出于公益考虑,不能同意开发公司侵占国家森林公园;另一方面,出于当事人利益保护的考虑, 又要让作出违法助成性指导的政府承担开发公司的信赖利益损失。可以说是公私并行不悖。 与日本相比,德国是做得相当彻底而有前瞻性的,他们直接把国家赔偿放在民法典里,与行政 法规范作了分离。 将国家赔偿法定性为私法的好处是显而易见的:这可以直接回避是否要确认行政行为在 公法上违法的问题,对于像行政指导这样的在公法上尚未产生法律效果的行为,可以在它的实 质强制性与损害后果之间建立起侵权法上所要求的因果关系。而且,行政行为的程序和形式
9、要件对其生效是必备的,民事行为则不然,行为通常作出或成立就生效。因为行政指导是灵活 的行政活动,要想将它纳入行政法律行为那样的模式化研究往往是徒劳的,在没有对应的行政 行为法规制的情况下,以我们简易而又实用的私法来避免它对公民产生不当损害有什么不合 适呢? 这样还可以极大的减少立法和司法的成本。 2 不同类型行政指导赔偿之诉的构成要件 当我们解决了对行政指导提起赔偿之诉的前置性问题后,接下来就应当探究它的赔偿要 件,行政指导有好几种类型,按照日本的分类,主要包括规制性行政指导、助成性行政指导和 调整性行政指导。(1)规制性行政指导,是指以规制作为行政相对人的私人企业等的活动为目 的而进行的行政指导。有为维持居住环境而进行的行政指导、围绕提高收费问题而进行的 行政指导等。规制性行政指导,有时在不存在规制法律的情况下进行,但大多数是作为行使法 律的正式规制权限的前阶段来使用的。(2)助成性行政指导,是指对私人提供情报,以助成私 人某种活动的行政指导。例如,对欲将农作物从稻谷转换为蔬菜的农户,进行技术性或者农业 经营性建议的指导。这首先应该和作为单纯服务的情报提供区别开来。在前者的情况下,该 情报的提供是实现政策目的的手段,而后者则是以直接为私人的活动提供便利为目的进行的 服务活动。(1/3 123 下一页尾页
