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1、1关于人大推动预算公开的思考预算信息公开，是公共财政的本质要求，也是政府信息公开的重要内容。进入 2000 年以来，推动预算公开、建立阳光财政渐成趋势。人大推动预算公开，最初的推进力缘自广东的人大代表和政协委员，发力场合在每年的人代会上。如在 2003 年的广州人代会上，多位官员被迫应对市人大代表就预算资金使用的质询，2005 年广东省人代会上，多位省直机关正厅官员被喊到会上接受省人大代表质询。由此，在全国范围内引发了对阳光财政的期盼和对预算公开的监督。2008 年，深圳成为第一个向普通公民公开财政预算的政府。一些地方人大与政府采取不同的方式纷纷效仿，形成了推动预算公开的氛围。从我市看，从 2
2、002 年起编制部门预算以来，预算公开也在渐行展开。特别是自 2008 年，国家颁布实施了政府信息公开条例，在国家和各地都加大预算信息公开力度的同时，我市财政预算在人大的监督和财政部门的共同努力下，预算公开有了较大进展。值得一提的是，在 2010 年，市人大依据监督法，加大监督力度，创新监督方式，在人代会召开前，专门组织召开预算初审会。政府面对人大代表、有关专家的审议，既听到了对预算安排方面提出的意见，又听到了代表为强化预算管理职能，规范预算管理行为，提高预算管理水2平所提的建议，深刻感受到人大的监督是在帮助和支持政府依法做好财政工作。同时，媒体追踪报导政府改进和完善预算情况，引起社会广泛关注
3、。到 2011 年人代会召开前，财政部门由被动变主动，在预算编制过程中，加强了与人大机关的联系，积极配合初审会，认真做好相关准备工作，并按照初审会审议意见，进一步完善预算草案及报告。随着公开方式的逐步改进，公开范围不断扩大，公开内容进一步细化，较好地接受了人民群众特别是人大代表的监督，有力地推进了预算管理法制化、规范化、科学化和民主化进程。同时，应当看到，预算公开也存在着一些问题，既有认识问题，也有工作问题，还有机制问题和预算制度等方面的问题，制约着预算公开的深化进程，影响着预算公开的社会效果。主要问题是：1、对预算公开认识上有偏差，提供情况不主动。长期以来，政府预算因编制工作属于政府的工作职
4、责，财政部门承办具体编制工作，只有经政府同意才能提交人大。因而财政部门在编制过程中，只对政府负责。对人大提前介入要求提供的情况，也是要什么提供什么，有时人大提出的一些要求，如部门预算编制情况等，还会以编制方面还不成熟，或预算未经政府研究确定为由而被推迟报送，导致人大实施审批预决算时，往往是匆匆忙忙，难以起到应有的效果。向人大代表及社会公开预算编制情况还没有去做，正式预算还需在人代会批准预算后向社会公开。3二、预算公开的对象比较狭窄，提供情况仅限于供人大审查。虽然从 2000 年起，国家深化预算改革，并实施编制部门预算，细化预算安排，我市所有一级预算部门和单位编制的预算被纳入了人大监督范畴，但部
5、门预算不细化的问题，始终影响人大审批效果。为推进政府加快做好部门预算管理工作，规范政府预算及部门预算行为，从 2005 年开始，市人大要求政府将全市预算和部门预算提交人代会。但因预算草案尚有“保密”和“会后收回”要求，仅限于提供到人代会这一层面，加之发放数量有限，发放范围还没有普及到全体人大代表。其中，部门预算只是输入电脑，带到代表驻地供代表查阅。人代会期间，受审议时间限制，代表们对预算安排背景情况、政策依据等掌握不充分；对各个部门使用资金的情况不大清楚。因此，难以做到全面、系统、深入地审议预算报告，也难以对全市预算的总体安排提出高质量、高水平的审议意见及建议，预算公开尚难以收到令人满意的效果
6、。3、预算公开的内容不细化，预算编制说明过分简单。每年人代会期间都有人大代表反映，部门预算的编制太粗泛，太笼统，存在看不清，弄不懂的问题。这些情况既有财政部门的原因，也有具体部门的原因，特别是具体部门未能按财政部门编制预算的要求，详细提供相关情况，致使预算公开的内容难以细化。如有些部门的专项资金安排，仅粗列到类级科目，没有细化到目级科目，而编制说明也未做必要的解释。由于部门预算普遍存在专项资金安排过于笼统的问题，4使人大代表无法看清本年具体使用项目，因而审查上难以就预算安排是否得当，是否科学，是否合理提出意见。四、预算公开的管理不到位，相关制约机制还不完善。从预算公开的要求看，政府预算及部门预
7、算应当是从上至下，逐级、逐层细化，凡应该细化到项目的，都应予以细化，以保证资金安排落到实处。但目前看，政府预算管理不严格，公开方面还存在支出安排不透明的问题，如国家法律、政策规定的农业、教育、科技等资金，相关部门在争取时，严格依法，精心算账，不让分毫，总要求财政每年增加；在资金使用安排上，有意回避监督，不愿意按预算编制要求提出具体使用项目，在执行中，也不愿意报告进展情况，其结果是大笔的专项资金，部门掌管，游离人大监督之外，自行安排，致使预算执行不公开的问题比较突出。由于预算的管理不到位，监督有疏漏，公开应有的价值也就无法实现。五、财政管理体系改革滞后，预算公开的相关配套工作还不到位。国家提出精
8、细化财政管理的要求，目前，我市预算管理中，除了一般预算中的公用经费有标准，相对比较细一些，财政管理中应细化的专项资金、基金预算、社保基金预算、国有土地出让金预算还很粗，国有资本经营预算、政府债务预算等还尚未真正编制。因此，预算编制的框架和内容不配套，有些该反映的预算，没有反映出来，有些该细化的内容，没有细化出来，致使目前提交人大审查的预算，还存在不能详细反映全部财政收入内容的问题，制约着预算公5开的全面性。政府预算公开，自觉接受监督，既是政府的工作职能，也是国家的法定要求，它所体现的是社会主义制度和人民代表大会制度下，人民当家做主，参与管理国家事务。因此，政府预算安排，应当对人民高度负责，自觉
9、接受社会监督，做到想人民之所想，办人民之所需。根据政府信息公开条例有关规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，县级以上各级政府及其部门应当在各自职责范围内，确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开包括财政预算、决算报告等政府信息。从一定意义上讲，提高财政预算、决算透明度，既是建立透明、廉洁、高效政府的内在要求，也是政府保障公众的知情权、参与权、表达权，自觉接受社会监督的需要，更是人大开展财政预算审查监督，规范预算行为，提高财政资金使用效益的目的所在。为此，笔者就进一步推动财政预算公开，提出如下建议：一、秉承全心全意为人民服务的宗旨意识，切实提高对预算公开重
10、要意义的思想认识。全心全意为人民服务是政府工作的出发点和落脚点。财政预算资金作为政府用以推进经济和各项事业健康发展，改善和提高人民生活质量和水平等方面的公共资源，其安排和使用理应对人民负责，并接受监督。因此，必须做好财政预算的统筹安排和科学使用，并依照宪法和法律规定向人大机关报告，是政府的法定职责，政府及其部门要要充分认识推进预算公开的深刻内涵和现实6意义，切实增强责任意识，使命意识，把预算公开作为提高公信力，建设服务型政府的重要内容，自觉稳步推进预算全面公开。二、改进和完善预算管理，认真做好预算公开的各项基础工作。切实加强组织领导，自觉增强预算公开的主动性。要建立公开制度，按照预算层级管理要
11、求，明确政府预算及部门预算的公开责任、公开内容、公开时间、公开场合、公开方式等。政府要按照“收入一个笼子，支出一个口子，预算一个盘子”的要求，规范预算管理，认真编制预算，将全部财政性资金纳入预算管理，尤其要将政府性债务、年度偿还安排、历年结转资金、年度预计上级补助资金等列入年度预算分配范围，统一管理、统筹安排，确保财政预算编制的完整性、科学性。财政部门要按照精细化管理的要求，加强与各个部门预算单位的沟通，在核实情况上做文章，在细化安排上下功夫，清晰财政总预算和部门预算编制的各类基础数据，做到不遗漏、不重复，提高预算编制的精准性；要进一步细化预算收支报表说明，使之通俗易懂，能让人大代表和社会公众
12、看清楚政府一年的收入规模和收入结构；一年的支出规模和支出结构，重点专项资金的安排、分配和产生的效果。要增强提交财政预算草案的时效性，政府及财政部门要按照监督法、预算法和国家的有关规定，及时向人大提交财政报告和预决算草案，以保证人大代表在会前有充足的时间进行相关情况的调研，做好会议审议、审查工作。7三、创新监督，充分发挥人大在预算公开过程中的推动作用。要积极推动政府及各部门的预算、预算执行及决算信息，除向人大及其常委会和人大代表公开外，还要根据国家政府信息公开条例的有关规定，通过政府网站、报刊、电视等媒体向社会公开，接受人民群众的监督。人大要建立预算公开反馈机制，及时收集、整理预算公开后社会各方
13、面的反映，监督政府改进工作，完善管理。人大要安排充足的时间强化财政报告和部门预算审查，人大有关专门委员会应提早组织人大代表、有关专家、学者以及预算相关执行部门的人员，召开会议，做好初步审查、审议工作，帮助政府完善提交人代会、常委会审查、批准的预算决算草案及其报告，积极推动政府做好财政预算公开。要充分发挥人大与财政联网后的在线监督作用，及时了解情况，及时进行跟踪监督，促进政府严格预算执行和管理，提高资金使用效果。四、构筑监督互动平台，推动预算公开。加强预算监督，推动预算公开是人大履行法律赋予的职责，向人民负责的集中体现。人大要发挥好在国家监督体系中的独特作用，强化预算公开的监督。一是以强化预算审
14、批为着力点，督促政府做好财政精细化管理，促进预算安排公开。促进政府规范财政管理。要围绕全面公开预算的目标，严格把好预算审批关，从细监督政府提交人代会的预算，对应细化为细化的预算，要开展专题监督，促进政府按精细财政要求，加强预算管理，细化预算安排，推动政府预算内容的全面公开。二是以强化8预算执行监督为着力点，发挥审计监督作用，促进预算执行公开。要把人大财经监督与审计对财政的监督结合起来，做好预算执行的监督和公开，如对审计部门审计上年度财政决算情况和部门预算执行情况，应当提出监督工作要求。同时，审计部门在确定年度审计工作安排时，要与人大监督重点相衔接，并根据法律规定公开审计结果，把被审计单位执行审
15、计决定、审计整改情况向社会公告，使审计整改结果透明化，加快预算执行公开进程。三是运用人大监督成果，充分发挥传媒载体直面社会公众的功能，推动预算向社会公开。要将人大及常委会对预算、执行及决算方面的监督情况及效果，政府改进预算管理工作情况等，通过媒体向社会进行公开，并接受人大代表及社会的监督。四是以密切联系人民群众为着力点，发挥人大沟通作用，促进政府预算及执行向社会公开，要发挥人大机关代表人民工作的作用，畅通政府和人民群众的联系，做好预算公开和人民意见反馈，使政情及时传递到社会，使民意快速反映到政府，争取人民群众对人大工作的支持和对政府工作的帮助，努力营造全社会关注、关心和监督预算公开的氛围，促进政府阳光、透明地做好预算公开工作。市人大财经委 刘跃 张耀兰2011 年 6 月 14 日
