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1、第五讲 公共政策问题构建分 析本讲主要内容第一节 公共政策问题概述第二节 公共政策问题构建程序第三节 公共政策议程的建立第四节 构建公共政策问题的方法案例分析第一节 公共政策问题概述n 政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。n 要制定公共政策，首先必须挖掘和确认政策问题 ，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进 入政策议程的途径。n 政策分析中最致命的错误是第三类错误：即当应 该解决正确的问题时，却解决了错误的问题。u2003年春运期间，某铁路局对民工团体一律发售“大 票”，严禁各客运站发售零票。所谓“大票”，就是 铁路客运代用票，民工团体统一在一张票面上填写上 车人数和所到车站。铁路局的初
2、衷是通过“大票”来 打击票贩子，然而成效未见显著，反而省去了票贩子 以往雇人排队抢票的麻烦。年年春运，岁岁治理，但 “黄牛”依旧笑春风，这其中怎一句“打击不力”可 了？ n 央行在2007年11月8日发布的三季度货币政策执 行报告中预测，全国居民消费价格指数(CPI)将 达4.5%左右。粮食价格、能源价格和劳动力成 本上行压力增大是通货膨胀风险扩大的三个主要 因素。随着劳动力供求出现结构性趋紧，工资上 行压力将增大。n 目前，全国平均劳动报酬已连续七个季度超过 GDP名义增长率，劳动力成本的上升在未来有 可能进一步推高价格总水平(2007年11月8日 新华网)。 n 国家统计局2008年3月1
3、2日发布2月份全国居民 消费价格指数上涨8.7%时，特别说明：从环比 看，2月份除食品价格上涨7.1%外，其他类价格 涨幅均在0.5以下。 n 几乎所有人都相信，2月份CPI上涨的主要因素 就是鲜菜价格和猪肉价格的猛涨。统计局认为， 这是延续了去年下半年以来的基本走势。 n 在我们相信了这个诊断之后，国家统计局局长谢 伏瞻上周六（3月22日）开出了药方，其中一味 主药是“防止务工收入过快增长，导致价格工资 螺旋形上升造成成本推动型通货膨胀”。一、公共政策问题定义n 公共政策问题是一种特殊的社会问题。问 题 类 型利益关系利益 载体典型特征实现方式个 人 问 题私人利益个人个人独享 性市场交换机
4、制、个 人自治机制团 体 问 题团体利益组织组织共享 性团体协商、交易、 博弈、强制社 会 问 题社会利益政府社会分享 性公共选择、公共政 策n 基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采 取行动，通过公共行为希望实现和解决的问题。u社会客观现象（非主观） u大多数人察觉、认同并受其影响(公共性) u价值、利益和规范的冲突（问题） u团体活动与力量（公共行为） u政府的必要行动（纳入政策议程）社会问题(公共问题)公共政策问题二、公共政策问题的特征动态性主观性人为性关联性三、公共政策问题的类型n 政治问题、经济问题、社会问题、文化问题、外 交问题、民族问题等。n 全国性、区域性和地方性问题。n
5、影响人类身体健康、影响人类生活方式、影响人 类道德、影响人类平等问题。n 分配型问题、管制型问题、再分配型问题。n 邓恩：从政策问题结构角度要素 问题结构 结构优良结构适度结构不良 决策者一人或少数一人或少数许多 备选方案有限有限无限 效用（价值 ）一致一致冲突后 果确定性或风 险不确定未知概率可计算不可计算不可计算第二节 公共政策问题构建程序n 邓恩程序模型问题搜索问题界定问题感知问题陈述元问题问题情境实质问题正式问题n 前提：感知问题情境的存在n 第一阶段：从问题情境出发，搜索利益关系人种 种问题，界定“元问题”。n 第二阶段：问题界定，发现实质问题。u受世界观、意识形态影响：可以把贫困定
6、义为事故、 社会必然状况、恶人的行为或穷人自己的缺陷。 n 第三阶段：详述问题，构建正式问题。n 第三类错误：u在第一阶段，搜索不充分导致为元问题选定错误边界 ，如漏掉利害关系人等。 u在第二阶段，应当选择正确的世界观、意识形态时却 选择了错误的。如认为贫困是穷人自身缺陷造成的。 u在第三阶段，应当选择正确的实质问题的规范模型时 却选择了错误模型。 n 在上述任何一种情况下，都可能犯第三类错误： 解决错误的问题。案例一安徽部分城市招商引资走入误区n 2005年年底，合肥组建了第一批452个驻外招商小组， 招商人员达1068名；今年初，淮北35个招商组披红戴花 走马上任；紧随其后，3月1日安庆在
7、市体育场举行了隆 重的出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海各地。安徽 其他城市也在摩拳擦掌，纷纷制订庞大的招商计划。n 众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年 经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强 省相比，差距依然明显。 n “计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。 合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以 上，其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50 以上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110 亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体 的招商指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门 外，各市直机关、各县区、各开发
8、区都领到了招商引资 任务。对招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不 力的有可能官位难保。 n 安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者，“ 啥项目都行，只要资金能进来”，“拾到篮子里都是菜”， 该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求财心 切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复 建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体 现。n 2005年，安徽一些城市就出现了许多假招商的例子。比 如，请投资人先把钱打进来，等承担任务的招商人完成 了考核任务，领到了奖金后，投资人再找理由撤出“投资 ”。 n 来自北京的王先生，受邀请考察了合肥的投资环境。他 在接受记者采访时说，只有
9、栽好梧桐树，才能引来金凤 凰。逐利性是资本的本性，是“看不见的手”在引导资金 的流向。哪里有赚钱的项目，哪里的发展环境好，资金 就会“蜂拥而至”。n 合肥已经觉醒，认识到优化投资环境是经济发展的生命 线。为此，该市正在积极开展“机关效能”革命，致力营 造灵活宽松的政策环境，营造便捷高效的服务环境，营 造规范有序的法制环境。 案例思考题：1、推动经济增长的主要动力有哪些？2、您是怎样看待安徽地方政府的招商引资政策？3、从政策问题构建角度谈谈安徽地方政府招商引资政策存 在什么问题？第三节 公共政策议程的建立一、政策议程的含义与类型1、政策议程的含义n 通常是指某一引起公共政策决策者深切关注并确 认
10、的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是 否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么 行动的政策过程。2、政策议程的类型（1）系统议程n 又称公众议程，指某个社会问题已经引起社会公 众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出 政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策 议程。n 本质上是众人参与讨论过程。要求三个条件：u广泛注意或感知 u多数认为有采取行动必要 u普遍认为是政府职能部门权限之内，应当被关注。（2）正式议程n 又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策 者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的 行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种 政策议程。n 本质上是政府部门按特定程序
11、行动的过程。（3）两种议程区别u是两个不同的阶段，有本质的区别。 u一般是先公众议程后政府议程。也有不经过公众议程 而直接进入政府议程。二、社会问题进入政策议程的途径1、政府主动， 其他有限介入2、其他主动， 政府有限介入3、政府、其他 均主动介入4、政府、其他 都不主动介入1、政府制定介入，社会团体或个人只是有限介入n 带有全局性问题，如环境保护n 特别需要关注的团体或个人因资源缺乏无力求助 ，如弱势群体n 有些团体或个人始终居利益冲突强势地位，有违 社会公正，如垄断组织，腐败领导n 政府从自身利益的需求出发，主动地发现问题， 如反腐倡廉2、社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限 介入n
12、从各自利益出发，力图谋求期望获得的地位。n 政府有限介入原因：u政府基本不知道这些问题的存在 u政府知道问题的存在，但是没有权力去处理 u政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力处理 u政府知道问题的存在，也有权力和能力处理，但不能 马上列入政府的议事日程3、政府及社会团体与个人都主动n 政府希望与公众要求解决的问题完全一致或基本 一致n 政府希望与公众要求解决的问题完全相反或基本 相反n 政府希望与公众要求解决的问题既有共同一面， 又有差异一面。4、政府与社会团体、个人都不主动介入n 理论上存在，实践中几乎没有。三、影响社会问题进入政策议程的因素1、公民个人的作用（商贩扰民：抱怨媒体）2、
13、利益团体的作用3、政治领袖的作用4、政府体制的作用5、大众传媒的作用6、专家学者的作用7、问题自身的作用四、社会问题进入政策议程的触发机制：安德森政治领导危机事件抗议活动传媒曝光安德森(公共 决策)科布和爱尔德(美国政治中的 参与：确定议程的动因)琼斯(公共政策研 究导论)1.政治领导人 2.危机引人 注目事件 3.抗议活动 4.大众传媒注 意内部： 1.自然大灾难 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会罢工 6.生态变化外部： 1.战争行为 2.武器技术革 新 3.国际冲突 4.世界联盟变 化1.政治运动 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模的宣传 4.个人的努力 5.先前
14、政策的应用五、社会问题进入政策议程的障碍n 政治原则的偏离n 价值体系的排斥n 政府体系的封闭n 承受能力的不足n 表达方式的失当六、建立政策议程的模型 1、外在创始型 u政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的 个人或社会团体； u它表达或提出了某个要求； u企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题 获得系统议程的地位； u给决策以足够的影响力，使问题能够进入正式议程， 以引起决策者的慎重考虑。 2、政治动员型 u主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策 议程的过程。 3、内在创始型 u政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个 单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团
15、体； u问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单 位，而不是一般公众； u问题扩散的目的，是形成足够的压力或影响，促使政 策制定者将问题列入正式议程。 七、中国公共政策问题的提出n 决策机关内部的政策问题动议n 通过决策机关建立的制度性渠道提出的政策问题 ，主要由决策机关内部的工作系统和决策机关建 立的信息收集系统组成。n 决策机关内部的工作系统是非常重要的政策问题 源，也是最重要的政策动议源。u首先是决策机关内的决策者集体或个人 u其次是各决策机关内部的各工作部门 u n 信息收集系统：信息通报是决策机关内部制度化 、经常化的政策问题载体。u中共中央办公厅信息系统：深入、全面、主动 u
16、及时掌握决策信息；下情上达的制度性途径n 上级决策机关提出的政策问题n 为执行上级的政策，必须制定更为具体的政策n 上级对下级提出制定某种政策的要求。n 其他来源的政策问题n 其他公共机关向有权机关提出政策问题n 对某些政策问题有利害关系的个人或组织n 对政策问题有研究的组织或个人n 政策问题的选择n 政策问题是否在决策机关希望解决的问题或希望 达到的目标之内。n 有关各方能否就政策问题达成初步的一致。n 政策诉求是否符合上级现行政策的基本原则。n 决策者个人价值判断的作用。第四节 构建公共政策问题的方法方法目标程序评价标准边界分析估计元问题的边界饱和抽样、启发问题、累积限定范围内的 正确性 类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类逻辑一致性层级分析明确可能的、可行的及 合理的理由原因的逻辑划分和分类逻辑一致性类比法确认问题间的相似点建立类比比较的合理性头脑风暴产生想法、目标、战略产生想法和评价一致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人 的观点洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关人，提出假 设，质疑，集
