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1、国土资源配置宏观调控需要解决的八个问题国土资源配置宏观调控需要解决的八个问题许 坚 陈海秋（中国土地学会 北京 100035）摘要：摘要：本文认为，目前我国国土资源配置宏观调控存在八大问题：一是宏观调控的目标不明确，不具体，与国民经济调控目标不同步；二是宏观调控的手段太粗、太原则，操作性不强；三是宏观调控体制不顺，无法达到调控的目的；四是现行的计划手段在调控国土资源时仍显力不从心；五是宏观总量控制不力，资源供给机制不健全，供给体系不完善；六是宏观调控的国土资源产权模糊，不明晰；七是宏观调控的信息不畅，导致调控政策失灵；八是宏观调控只强调统一步调，而忽略地区差异，区域性不够。关键词：关键词：调控
2、目标；调控手段；调控体制；计划手段；宏观总量目前，我国国土资源配置宏观调控存在八大问题：一是宏观调控的目标不明确，不具体，与国民经济调控目标不同步；二是宏观调控的手段太粗、太原则，操作性不强；三是宏观调控体制不顺，无法达到调控的目的；四是现行的计划手段在调控国土资源时仍显力不从心；五是宏观总量控制不力，资源供给机制不健全，供给体系不完善；六是宏观调控的国土资源产权模糊，不明晰；七是宏观调控的信息不畅，导致调控政策失灵；八是宏观调控只强调统一步调，而忽略地区差异，区域性不够。（一）宏观调控的目标不明确，不具体，与国民经济调控目标不（一）宏观调控的目标不明确，不具体，与国民经济调控目标不同步同步改
3、革开放 20 余年来，我国国民经济宏观调控的趋势是目标越来越明确、具体，大到五年，小到一年，甚至每个季度都有明确、具体的目标，而且所要调控内容也十分具体、明了。然而，当前，国土资源宏观调控的目标到底是什么？至今没有明文规定。不管是国土资源的总供给与总需求，还是国土资源市场规范，可以说都比较含混；同时，国土资源管理目标变化性也比较大，没有相对的稳定性，因而在实际操作中，就不可避免地产生了许多问题。例如，实行土地用途管制制度，应该说是土地资源宏观调控的一个十分重要的内容，然而，这一调控究竟要达到什么目的并不明确，从现行的土地管理法 、 土地管理法实施条例以及有关政策规定看，也无从找到答案，没有总体
4、目标，没有阶段性目标，更没有与其他目标的协调内容，这样的调控制度要想达到预期的目的，恐怕只能是一种良好的愿望。另外，现行的国土资源配置的调控目标，在时间上、内容上、方式上等方面都与国民经济总体目标不甚协调，或滞后、或超前，个别内容甚至背离。这些问题都不同程度地存在于当前的调控工作中。国土资源宏观调控目标不明确、不具体直接影响到调控的成效；而滞后于国民经济调控目标，则无法显化国土资源宏观调控的真正作用。（二）宏观调控的手段太粗、太原则，操作性不强（二）宏观调控的手段太粗、太原则，操作性不强新土地管理法颁布以来，国土资源宏观调控的手段有明显增加，如土地用途管制、土地利用总体规划、土地利用年度计划、
5、占一补一、建设用地总量控制、土地登记、统一评定土地等级、土地利用动态监测、一户一基等都属于新的调控内容。这些新的调控手段，对于统一调控全国的土地资源无疑会发挥重要作用。但在实际工作中，我们发现这些调控手段太粗、太原则，如土地利用年度计划，从新土地管理法立法思想上看，它是一个十分重要的内容，但在拥有 86 条规定的新土地管理法中，土地利用年度计划的规定只有原则性的那么几条，很不好操作。再如土地利用总体规划也有不尽如人意的地方：一是规划的科学性、准确性不够，难以反映国土资源利用的实际状况；二是规划的法律效力太弱，轻视规划的严肃性问题大量存在；三是规划相互间协调不一致，导致执行规划的随意性偏大；四是
6、规划的实施缺乏操作细则。实际部门在操作时，无所适从。（三）宏观调控体制不顺，无法达到调控的目的（三）宏观调控体制不顺，无法达到调控的目的体制问题是国土资源配置宏观调控所要关心的一个重要内容。从资源配置机制来看，计划经济时期单一行政手段配置资源的影响较广、时间较长。目前，市场机制在部分领域里正发挥着一些基础性作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国国土资源配置在宏观调控的体制方面仍存在许多问题和缺陷：1.国土资源配置的指导思想过于单一。在强调资源配置促进经济发展的同时，忽视了资源开发利用过程中的社会、环境和资源的负面效应，致使我国的经济发展过分地依赖于大量的资源消耗和投入，经济
7、发展的粗放型十分明显。2.国土资源配置存在着严重失调与不足。一方面，长期单一的计划手段和其他不适当的行政配置方式，严重地阻碍了国土资源产权制度的建立和资源市场的发育；另一方面，资源的“条块分割”体制，导致了国土资源宏观规划之间的冲突与不协调。3.国土资源宏观配置缺乏足够的信息作为决策支撑，尤其是缺乏一些公共综合信息，国家对国土资源统一规划协调力度显得不够。4.国土资源市场配置机制薄弱。市场机制在我国国土资源的配置中已起到了一定的作用，诸如探矿权、采矿权的有偿转让，土地使用权的有偿出让以及资源的有偿取得。但是，相对于其他商品市场和要素市场而言，我国的国土资源市场化程度较低，行政性的计划配置手段还
8、在一定范围内发挥作用，资源市场配置程度相对滞后，资源价格扭曲现象较严重，造成了国土资源无价或低价和资源需求的膨胀。5.国土资源的代际间配置失调。我国目前正处在工业化的初期阶段，对资源的需求程度较高，尤其对矿产资源的需求正处于高峰期。但由于持续发展意识淡薄和法制建设的滞后，长期利益与近期利益关系处理不当，竭泽而渔式的国土资源开发利用状况仍未有根本的好转，国土资源开发利用的现状与资源存量之间严重失衡，资源基础薄弱，保证程度低。6.国土资源区域配置的特色不明显。改革开放以来，各地区都进行了区域土地规划、矿产资源开发利用规划等一系列国土资源的区域配置。但极大多数地区都是在追求“大而全，小而全”的目标下
9、开展此项工作的。资源的区域间优势互补，合理流动的配置方案少，产业结构趋同，区域经济发展的资源特色不明显（姚华军等，2000） 。（四）现行的计划手段在调控国土资源时仍显力不从心（四）现行的计划手段在调控国土资源时仍显力不从心从调查的情况看，当前土地利用计划调控存在以下几个方面的问题与不足（以上海为例）：一是土地供求矛盾突出，土地供应较难满足实际需求。上海在全国的地位和作用决定了上海未来的经济发展和城市建设仍将保持较快的速度，经济的快速发展和中心城区、郊县（区）城镇规模的扩大会对土地供应提出更高的要求。但上海的土地面积有限，可供非农建设的农业用地更少，土地资源短缺可能会成为未来上海发展的最大的制
10、约因素之一。从总体上说，上海目前土地面积不可能通过减少农业用地和未利用土地的途径来满足建设用地的需求。在未来的一段时间里，上海除了有限的滩涂资源可开发利用外，在静态上可以说已没有可供应的建设用地。未来的上海将逐步建成国际经济、金融、贸易中心之一和国际航运中心之一，将形成以宝山新城、外高桥港区（保税区） 、空港新城、海港新城、上海化学工业区、金山新城等组成的滨水城镇和产业发展带，继续推进浦东新区功能开发和形象建设，集中建设新城和中心镇。可见，未来上海城市各项建设还将占用大量的土地。二是土地后备资源严重不足，耕地占补难以平衡。1989-1998 年，上海各类建设项目占用耕地 44733 公顷（67
11、.1 万亩） ，平均每年 4473 公顷（6.7万亩） 。预计到，2010 年，上海各类建设项目还需要占用耕地 53676公顷（80.4 万亩） 。根据耕地占补平衡的用地原则，1999-2010 年期间，上海必须平均每年开发耕地 4473 公顷（6.7 万亩） 。上海开发耕地的主要途径是通过农村土地整理复垦和滩涂围垦。在现有的条件下，近几年尚可通过努力勉强做到，但从长远来看，耕地占补难以实现平衡。三是存量土地再利用比重较大，计划控制尚待完善。1996-1998 年，上海各项建设占用农用地 10873 公顷（16.3 万亩） 。而原来是非农业用地的土地供应量达到 18518 公顷（27.8 万亩
12、） 。这样，存量土地供应量，占土地供应总量的 63%，占的比重较大。1998 年上海对经营性项目利用存量土地实行计划指标管理，对建设项目利用存量土地实行用途管制。但从目前来说，存量土地的利用，除了用于经营性项目用地外，其他方面的建设项目用地仍没有实行供地控制计划。因此，从存量土地供应计划的完整性角度看，存量用地控制计划还尚欠完善。（五）宏观总量控制不力，资源供给机制不健全，供给体系不完（五）宏观总量控制不力，资源供给机制不健全，供给体系不完善善一是缺乏系统有效的供地机制。在计划经济模式下，土地供给表现为有建设项目就上，用地“实报实销” ，无总量控制。在市场经济条件下，经济发展较快，供地总量应有
13、所控制，但往往不能有效运用价值规律和用途管制来调节城市土地的供求关系和提高土地利用效益，造成土地闲置和资源浪费，影响城市建设和经济的可持续发展。二是尚未形成科学合理的供地指标体系。目前，国家每年均批准并下达给地方一定数量的供地指标。但在实际操作中，由于“僧（建设项目）多粥（供地指标）少”产生项目和指标不平衡状态。三是供地方式尚不能体现规范有序多样化。现行的供地多为纵向流动方式和横向流动方式。这些供地方式大多属于计划经济体制下的产物，取得土地使用权后，容易造成闲置和不良的炒作行为，使土地资源浪费和国有资产流失。因此，除了公益事业和党政机关、教育等部门仍继续采取无偿供地外，其他各类供地应多采用更符
14、合和反映市场供求关系的拍卖、招标等方式。四是供地结构不合理，土地利用效率低。供地结构应在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，与城市性质和特点相适应，并由于社会经济文化发展相协调。但与新一轮城市规划功能定位相比，工业类供地仍显得过大，环保型公益事业和绿化供地较少，市政交通和基础设施供地有待增加。（六）宏观调控的国土资源产权模糊，不明晰（六）宏观调控的国土资源产权模糊，不明晰从经济学上分析，产权不明是造成目前国土资源配置效率低下的关键所在（刘思华，1999） 。在我国，长期以来由于自然资源的所有权与开发经营权不分，中央与地方之间以及各种经济利益主体间的经济关系缺乏明确的界定，导致了自然资源
15、的不合理配置和低效率的开发利用。虽然我国宪法早已明确规定，除农村土地大部分是属于集体所有外，所有自然资源都归国家全民所有。谁是属于全民所有的资源人格化代表？由谁来代表国家管理国有的资源以及行使资源所有者在资源所有权上享受的权益？这些至关重要的规则长时间都没有明确的规定和管理制度，即便个别作了界定也不甚明了具体。资源的所有者国家对资源的使用者（企业、事业单位、个人等）在资源使用上的管理也极不完善，表现在使用者对资源无偿无限期的占有，对经营不善或破坏浪费资源严重的企业或个人缺乏有效的制约机制和管理措施。这种情况说明，中国自然资源问题的关键，与其说是资源的有限性，还不如说是资源管理体制不健全从而不符
16、合资源有限性与社会需求无限性之间的矛盾要求，而管理体制的不健全，则是与产权制度的不完善密切相关的。因为资源产权制度决定着人们在资源利用和保护之间选择的平衡点。资源产权不明确会导致对资源的过度使用，提高该资源枯竭的风险。产权不明确，还使资源难以进行有效的管理。由于这种资源产权的不明确，导致了在资源开发利用中，以使用权的利益来排斥所有权的利益，资源使用者为了本地本企业或个人的局部利益，而不顾资源所有者国家的全局利益，为了企业的眼前经济利益而不顾因浪费破坏资源而牺牲生态效益社会效益和全局的长远利益。我国资源产权管理上的混乱，还突出地反映在现行的资源产权关系缺乏灵活的资源产权转让形式和资源产权转让市场机制。由于资源产权不明确，谁占用资源，谁就垄断资源的使用权，使资源的使用不能根据效率大、损耗小的原则，在使用者之间进行合理的流动和调整，从而严重影响了资源的优化配置。如果形成比较健全的资源使用权转让的市场机制，资源的使用必然根据提供使用租金的多少以及是否有效合理地使用资源的基本原则，来决定资源由谁使用。没有资源市场，资源产权转让不能按上述原则在使用者之间流动，这实际上就形成了
