加快旧村改造城市化建设探索

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1、加快旧村改造城市化建设探索加快旧村改造城市化建设探索宁波市江东区国土资源局宁波市江东区国土资源局 凌彩虹、沈勇栋凌彩虹、沈勇栋城市化是随着工业化而发生的经济和人口分布重心向城市转移、城市数量 和城市人口迅速增加、城市在国民经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过 程，它是人类社会经济发展的必然阶段。主要表现为人口空间布局结构的改变。 城市人口比例提高，农业人口转为非农业人口，城市规模不断扩大，城市经济 关系和生活方式普及与扩大。人们的政治、经济、文化等社会活动为节约时间 而向特定空间集聚。目前，我国正处于城市化水平的加速发展时期，城市化的 步伐正在进一步加快。而对于我省来说，这几年正是加快信息化

2、、工业化、市 场化和城市化的重要时期，推进城市化则是加快推进其他“三化”的关键之举。从以人为本的发展观来看，城市化的主要对象是农民。城市化的本质、主 要任务、主要内容就是改变农民的社会关系，化农民为市民。从江东区的实践 来看，其主要内容是：旧村改造、撤村改居、合作经济股份制改革。简言之， 就是运用市场经济的规律实现“三改一化”，使村民变市民、村庄变社区、农 民变股民，推进城市化。而这三改中，旧村改造工作是基础，是基础设施和生 活设施上的城市化。 随着宁波市城市总体规划（2001 年2020 年）确定宁波城市发展方 向为三江片近期重点向东发展，宁波中心城将呈“双心二带三片”的组团式格 局，形成三

3、江片三江口中心和东部新城中心，以三江口为商业中心、东部地区 为行政商务中心的双核空间结构。而要实现这一发展目标，就必须加快实施江 东区农村城市化，加大旧村改造力度，使村民得到顺利拆迁安置，确保城市东 扩的顺利进行。目前，江东区的撤村建居和经济合作社股份制改革全面推进， 而旧村改造虽然有所突破，却受到各种因素影响相对滞后。为此，需要我们尽 快妥善化解农村拆迁安置中出现的矛盾，切实加快旧村改造的步伐。 一、江东区旧村改造的基本情况 世纪之初，江东区围绕宁波市第九次党代会作出的加快推进城市化的战略 目标，提出了要把基本完成农村城市化作为全区“十五”期间的三大奋斗目标 之一，全面推进三改一化。三年来共

4、实施旧村改造近三千户、建筑面积三十多 万平方米。全区原有 29 个行政村三分之二以上已进行了不同程度的改造，其中 6 个村已全部改造完毕。建造了总建筑面积 46 万平方米的农民拆迁安置小区 福明家园和总建筑面积 14.76 万平方米、住宅 2244 套的临时过渡房。2003 年 3 月，福明家园一期交付使用，9 个行政村的 1100 多旧村改造村民拆迁户搬 入了新居，住进了现代化的住宅小区，一次性转入城市社区管理，与城市居民 一起共享城市发展的成果，实现了一次巨大的转变。 据统计，今后的几年里，江东区还需实施旧村改造 23 个行政村 8700 多户、 住宅建筑面积近 120 万平方米。旧村改造

5、的任务非常艰巨。如按现有的进度， 势必难以实现预定的目标。目前，宁波的城市化进程已滞后于经济社会发展水 平，也滞后于国内同类城市。特别是作为宁波城市发展空间形态和布局调整主 要内容的宁波东部新城开发建设滞后，2004 年急待实质性启动。而仅作为东部新城核心区的江东区世纪大道以东部分就共需拆迁五个村二千多户五千多人， 住宅建筑面积三十万多平方米，集体企业非住宅建筑面积四十多万平方米，拆 迁工作量很大。因此，如不能花大力气尽快解决目前在拆迁安置中出现的一系 列问题，加快推进旧村改造，势必对整个宁波城市的发展造成不利影响。 二、当前旧村改造拆迁安置工作中存在的主要矛盾 城市化是一场深刻的社会革命，而

6、其中以旧村改造为最。它涉及政府、集 体、农民、拆迁户和房地产开发商等多方面利益的调整，人们生活方式的转变， 居住生活条件的质变。各种利益关系交织，矛盾错综复杂。目前，主要矛盾归 纳起来有以下六对： （一）城市化发展与集体经济发展之间的矛盾（一）城市化发展与集体经济发展之间的矛盾目前在旧村改造拆迁中对非住宅用房一般实行经济补偿，由被拆迁人自行解决搬迁用地。但近年来，我市地价猛涨，江东区的地价上涨幅度尤为剧烈，相应的经济补偿金远远跟不上地价上涨的步伐，致使非住宅用房拆迁的补偿与地价相比额度完全不够。企业难以在江东本地找到合适的土地来发展，置换用地无法实现，造成生产无法为继，企业纷纷外流，被征地人员

7、的失业率增加，集体经济收入失去稳定的来源。加之江东区是宁波市近期规划重点发展的地区，大量土地被征用和规划，全区农用地面积已仅剩八千多亩，三年内缩减了近一半。世纪大道以东规划为宁波东部新城，东北部为宁波科技园区发展用地，使江东区发展空间被严重制约。大批区属企业由于没有发展空间，只能搬迁到外地求发展，外流严重。至今已有六十多家规模以上企业着手搬迁，年产值约占全区工业总量三分之一，其中大多为原乡村集体企业，对集体经济发展冲击进一步加大。（二）（二）10%10%经济发展留用地的规划与现实之间的矛盾经济发展留用地的规划与现实之间的矛盾根据“甬党办200221 号”、“甬政办发2002268 号”等文件规

8、定，在旧村改造中，依据市、区土地利用总体规划和城市总体规划，按本区 2001 年可转为建设用地的实有集体农用地面积的 10%比例作为发展用地，由区人民政府统一安排使用，以解决集体经济发展空间问题。但目前已逾二年，大量土地被征用，大批旧村被改造，经济发展留用地却迟迟未划定。这已成为目前城市化过程中的一个热点问题。基层群众迫切希望尽快落实，使集体经济发展有方向。更由于 10% 留用地只上溯到 2001 年，使先征地村与后征地村之间的矛盾日益突出。（三）土地低价征用与高价拍卖之间的矛盾（三）土地低价征用与高价拍卖之间的矛盾土地是农民最基本的生产资料和生活保障。为显化征地补偿价格，增加征 地工作透明度

9、，目前我市三江片的征地补偿已于去年 10 月 1 日起开始实行区片 综合补偿的新办法。但总体而言，土地征用中被征地农民合法权益受损的问题 还是难以从根本上得到解决。无论土地征用是为公共利益需要还是非公共利益 需要，都使用政府征用这一强制性权力，其结果是征地拆迁后产生的明显的土 地增值，大部分转移到政府和开发商手中。相对高达 100400 多万元/亩的土 地拍卖价格，对农民的补偿实在是少得可怜。而且往往是未实施拆迁，地块就 已公示要拍卖或已实施拍卖。巨大的差价，不能不造成村民拆迁户们的心态失 衡，往往在旧村改造拆迁安置中以政府要赚钱、吃亏拆迁户来抵制，使拆迁工 作屡屡陷入被动。如陆家村、甬升村地

10、块等，在土地尚未征用前，就已拍卖掉。 这使得被征地村民非常不满，认为土地还是我的，却已经被卖掉，集体土地所 有权被侵害了。（四）大规模旧村改造与拆迁安置房建造之间的矛盾（四）大规模旧村改造与拆迁安置房建造之间的矛盾安置房的建造与旧村改造在时间顺序上以先有安置房房源，再实施旧村改 造为宜。但目前江东区拆迁安置房的建造进度已严重滞后。这使国家、拆迁户 都受着不应有的损失。政府要花费大量资金用于建造临时过渡房，进行管理； 要发放大量的过渡补贴给自行过渡的拆迁户们；由于过渡安置牵涉了大量精力， 还使交地的时间延缓，拆迁速度跟不上需要，屡屡超过法定搬迁期限。村民拆 迁户要进行临时过渡，数度举家搬迁，屡受

11、搬迁之累。自行过渡的，过渡补贴 多数十补九不足。 由于没有超前谋划村民拆迁安置，使安置房的建造速度远远跟不上实际需 要。实行就地安置的，安置进度更是难以令人满意，情况令人担忧。如明楼北 区地块有的拆迁户已临时过渡了近二年，但该地块常青藤小区的拆迁安置房却 还未开始建造，使被拆村民疑虑重重。闻江岸地块村民拆迁户于 2001 年 3 月实 施动迁，安置房到 2003 年底都未交付，造成大批村民拆迁户思想不稳，频繁上 访。 （五）本村村民与外来购房户、外来种田建房户之间拆迁政策的矛盾（五）本村村民与外来购房户、外来种田建房户之间拆迁政策的矛盾目前，在旧村改造拆迁中，对本地村民与外来购房户、外来种田建

12、房户采取的是不同的拆迁政策。对村民被拆建筑面积在 250 平方米以内的，实行拆一赔一、不补差价的实物调产安置。对外来购房户实行补差价的实物调产安置。对外来种田建房户，由于他们没有所在村的宅基地使用权，且所建房屋多为违法建筑，所以只进行货币补偿，并于去年开始大幅度提高了补偿标准，同时允许以当年到宁波种田时的原始户为基数，按新的拆迁补偿标准所规定的商品房平均价格购买一套建筑面积不超过 70 档的住宅。对此，外来购房户、外来种田建房户不满情绪仍很大，频繁上访。江东区外来购房户、外来种田建房户众多。仅福明街道外来种田建房户就有近 300 户，个别村多达 47 户。外来购房户则更多。外来种田建房户中，有

13、一部分特别是原被强行拆除的几户对去年出台的政策抵触很大，仍不断拉拢、组织人员进京赴省上访。同时，各拆迁地块外来购房户也不断提出要比照村民实行实物拆一赔一不补差价调产安置。闻江岸地块的 57 户外来购房户已被拆二年多，对他们的货币安置早已结束。这些拆迁户仍到市区二级频频上访，提出要比照村民实行实物拆一赔一调产并就地安置。（六）征地拆迁与被征地农民社会保障之间的矛盾（六）征地拆迁与被征地农民社会保障之间的矛盾目前，江东区村民参加农保有 9562 人，占参保适龄人口的 73%；参加城镇 职工养老保险有 2000 人左右，占参保适龄人口的 15%。享受的保障的主要形式 是村级福利保障。各村都有自行的福

14、利政策，村民享受的各种补贴也名目繁多， 好的村各种补贴每月高达 800 多元，多数村都在 400 元以上,少数村仅 200 多元。 但从社会保障功能的角度来分析，村级福利保障或实行股份制改造后的分红都 属于福利分配形式，没有统筹基金、没有个人帐户，只在一村范围内运作，是 最低层次的社会保障方式。抗风险能力低。村级福利资金来源渠道单一，主要 靠村级集体经济来支撑。村级经济发展风险与收益并存，村级经济发展好福利 保障就没问题，反之福利保障就难以为继。缺乏社会互济性和统筹优势决定了 村级福利保障抗风险力低。随着土地的大量征用、城市化进程的逐渐推进，大 量土地已被征用的村，他们的货币资产尚未转化为经营

15、性资本，生产力尚未形 成，缺乏相对稳定的经营性收入，现有的大量土地征用补偿费成为维持村民现 有福利保障的主要来源。静态分析，土地征用费消耗殆尽之日也就是村级福利 保障结束之时。现在拥有大量土地存量的村，他们存在着大量土地征用补偿费 的潜在来源，近年内土地一征用即变为货币资本，但如果不能保证增值，也就 是上面一类的翻版。以经营性收入为主的村，这类村多数是城市化进程较早的 村，以发包及上缴收入和以投资性收益为主的村，由于村级经济质量在逐渐下 降、村级福利保障的支付风险也在增大，经济发展的不确定性也直接影响到福 利保障的稳定性。总之，单纯依靠村级经济来支撑的福利保障，经济发展所碰 到的任何困难，都有

16、可能影响村级福利保障。 三、转变理念，把握原则，切实加快旧村改造市委市政府围绕提前基本实现现代化的战略目标，作出了不失时机地加快 推进城市化进程的重大决策，以更新的思路、更宽的眼界来构画宁波城市的发 展。在新修编的宁波城市总体规划中，以后来居上、敢于超越的胆识和魄力， 突破现有的城市框架，在更大的空间范围内、更长的时间跨度上构建了适度超 前的特大城市的框架。在这一发展战略中，中心城市由三江片（包括鄞州新城 区）、镇海片、北仑片组成。中心城市坚持相向组团发展战略，三江片近期重 点向东发展。三江片老城区东部地区位于宁波六个区平面框架的核心，是宁波 未来城市构架的几何中心，对宁波城市空间的演替和结构重组将起到重大影响。 因此，我们必须增强紧迫感和责任感，转变观念，切实加快旧村改造的实施。 当前，在旧村改造工作中应注意把握以下的原则：一是科学统筹，规划先一是科学统筹，规划先 导的原则。导的原则。要从全局的角度，以战略的高度，尽快统筹科学地制定城市规划。 对旧村改造以发展的趋势加以研究，作出全面的规划。二是循序渐进，加快实二是循序渐进，加快实 施的原则。施的原则。对