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1、论服务型地方政府模式的结构要素罗 德 刚目前，面对社会主义市场经济深入发展和中国加入 WTO 的新的行政生态环境，在进入全面建设小康社会的新的发展阶段，上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，重庆等地也正在着手规划建设服务型政府。这不仅标着这地方政府改革进入从自上而下的“要我改革”向自下而上的“我要改革”发展的新阶段，而且意味着政府模式的全新转变和政府结构要素的系列变化；不仅意味着政府自身的变革，而且意味着政府之外的经济体系、政治体系和社会体系的系列创新。但是，由于建设服务型地方政府是一个开创性工作，理论准备不足，目前做的方案尚缺乏全面整体的考虑，未对服务型政府的结构要素进行系统
2、分析。笔者试图综合近些年来理论界的研究成果，着眼于未来发展，通过节食服务型政府的结构要素，描述服务型政府整体模式。服务型政府的结构要素，应有服务型政府理念、服务型政府体制、服务型政府管理方式但大板块组成。但大板块具有极强的内在逻辑联系。其中，理念（理论）居于最上层，因为服务型政府是一个理性政府，它是回答为什么要建设服务型政府和服务型政府需要树立那些历年这些重大问题的。体制是服务型政府的尸体要素，它不仅包括政府机构的调整、智能变化、权责体系重构，而且必须对政府与外部关系做出重要调整。管理方式内容极为丰富，它是适应新理念、新体制的一系列方法、手段和技术系统。三者缺一不可，有什么政府理念，必然产生什
3、么政府体制，有什么政府理念和体制，必然要求相应的政府管理方式，由此形成一个完整的政府管理模式。建立服务型政府模式，必须从三个方面去努力。这里必须破除一个误区，即服务型政府就是某些管理方式和手段的变化。理论和实践都证明，仅转变管理方式而无理念的更新和体制的改革，这个方式是转变不了的。一、服务型政府理念服务型政府理念包括服务型政府的理论依据和思想观念。确立服务型政府理念是服务型政府建设的关键和难点。服务型政府的理论依据可以归结为以下几点：1、政治背景：十六大报告和“三个代表”重要思想党的十六大的一个重要精神是：全面建设小康社会是当前和今后一个时期最大的政治。全面建设小康社会必然要求建设社会主义政治
4、文明，推动政治体制改革。建设服务型政府，转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是建设社会主义政治文明的内在要求。 “三个代表”重要思想的落脚点是代表最广大人民群众的根本利益。贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民。这就必然要求政府管理从“政府本位” 、 “官本位”转变到“社会本位” 、 “民本位”上来。建设服务型地方政府是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。2、现实选择：市场经济的发展与我国加入 WTO在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础作用，企业是市场活动的主体，政府职能必然转变为服务。我国于 2001 年 11 月正式加入世界贸易组织，这意味着我
5、国政府管理要受 WTO 规则的约束，与国际惯例接轨，即我国政府管理理念、体制和方式必须变革。WTO 的基础仍然是市场经济，他在本质上要求成员国政府成为以市场为导向的服务型政府。3、理论背景：西方政府改革理论和中国公共管理理论研究的发展自上个世纪 80 年代起，西方各国掀起了政府改革运动，主要有三个方面的做法：重新调整政府与社会、政府与市场关系，减少政府职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会来气功公共服务；改革政府内部体制，引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。西方政府改革以公共选择理论、新公共管理理论、企业型政府理论、智力理论为指导。近年来，我国掀起了公共管理研究热潮，基
6、本观点是：经济改革市场化，公共管理社会化，政治发展民主化，是我国社会发展的必然趋势。我国传统的行政管理范式必然变革为公共管理范式。中国政府管理在总结自身经验的同时，要学习和借鉴西方行政管理的理论和成功经验，但不能照搬。综上所述，服务型政府的思想观念概括起来是服务、透明、竞争、开放、有限、民主、法治、高效。行政管理历年必然有管制转变为服务，由暗箱操作转变为公开透明，有垄断转变为竞争，由封闭转变为开放，由全能政府转变为有限政府，由人治转变为法制，从低效率转变为高效率。建设服务型政府，思想观念的转变是一个艰难的长期的过程，切不可忽视。二、服务型政府体制服务型政府体制是服务型政府建设的重点。它涉及多种
7、结构要素。1、政府与市场关系关键是充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府。在市场经济条件下，政府要起好“掌舵”作用，催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用。凡是市场能发挥优势的或能做的事，都应由市场来做。要改革政府的投资方向，非核心公共产品的提供大胆引进市场机制。要进一步培育、发展和规范市场，维护公开、公正、公平的市场秩序。要打破地区封锁，条块分割、行业垄断，建设全国统一大市场。公共管理领域也要引进市场机制，服务性技术性领域走市场化道路。确立这一要素的意义在于：如果不能充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政
8、府，服务性政府就失去了根基。2、政府与企业关系关键是建立地方政府为企业服务的新体制。要改变政府部门和公务员席关于参与企业行为的习惯，建立新型国有资产管理体制，实现真正的政企分开。政府负责规划、创造环境和水瘦，不干预企业的经营自主权。对内资企业、外资企业、国有企业、非国有企业一律实行“国民待遇” 。在市场准入上放松政府规制；在企业行为上加强法规规范。加快社会信用体系建设，规范市场交易行为。要建立为企业提供信息服务和咨询服务，支持农业、中外企业、第三产业、高新技术产业发展的组织体系，包括中介服务机构。确立这一要素的意义在于明确政府服务的重要对象和建立相应的新型体制。3、政府与社会的关系关键是建立地
9、方政府与社会共同治理的新模式。近些年来， “强国加弱社会”的格局开始改变，但我们的目标选择应该是“强国加强社会”走国家社会共同治理的道路，这是经济、政治发展的共同需要。要让社会强大起来，必须大力发展和规范社会中介组织；必须实行政事分开，让事业单位走向社会，进入市场，通过引入市场和竞争机制促进我国公共事业的发展，提供优质的公共产品和服务；必须加强农村村民自治和城市社区建设，不断提高我国公民社会的自治水平。政府不仅要改革自身、而且要肩负推动社会体制改革的责任，以促进公民社会的迅速成长。近年来，中国 NGO 的研究热点和智力理论的研究热支持了上述观点。与此同时，要建立地方政府为社会服务的新体制。在政
10、府部门和其他公共部门广泛实行社会服务承诺制；继续有效推行省市县长公开电话等回应社会的便民措施，增强政府对公民和社会的回应性。确立这一要素的意义在于明确社会体制改革方向和政府承诺的责任。4、上下级政府关系对中央和地方事权进行科学划分。中央政府侧重于宏观调控、政策引导、政治统治、全国性事务管理职能，地方政府侧重于地方性市场监管、社会管理、公共服务职能。不同层级政府的服务方式应有所不同，中央和省级政府是“决策服务型” ，省以下各级政府应是公共服务为主的“服务型政府” 。确立这一要素的意义在于理顺政府内部关系，明确各级政府管理和服务的职责权限。5、服务型政府职能要根据上述四类关系设置政府职能。服务型政
11、府的基本职能是：优化发展环境，替公共产品，调控区域经济，控制外在效应，维护市场秩序，组织区域经济合作，制度创新，国家安全和社会治安，社会保障和社会平等。要按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则深化地方机构改革。推进决策职能核心化，决策、执行、监督职能相分立，从体制上解决部门利益化，体现政府和部门的公共性和非营利性。推进综合行政执法，避免执法扰民。确立这一要素的意义在于加快地方政府职能转变。6、责任政府建设责任政府是现代化民主政治的体现，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。责任政府要求：第一，政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足。第二，政府必须积极地履行其社会义
12、务和责任。包括全面地、积极地履行政府职能，对不履行其社会义务和责任的不作为行政行为实行责任追究。建立公共卫生、安全生产、自然灾害及其社会治安等方面的突发事件应急处理机制，确保社会公众的生命财产安全。健全社会保障制度，逐步提高社会保障水平。第三，政府必须对自己的行为承担政治上、法律上、行政上和道德上的责任追究。实行重大决策失误责任追究制。第四，政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。三、服务型政府管理方式与理念、体制相适应，管理方式也要体现服务的特点。换句话说，确立下列要素是服务型政府的必然要求。1、法制与德治结合法治与德治相辅相成，不可偏废。法制行政，主要体现为：第一，健全行政法律制
13、度，包括健全政府组织体系，完善政府职能的法律界定，制定政府规制法等。第二，严格依法行政。减少行政工作的随意性，强化法律约束。完善行政执法制度和司法制度，建立公正严明的直达队伍和司法队伍。健全行政复议制度、层级监督制度，加强对行政执法部门和行政执法人员的监督。德治行政，主要体现为用伦理精神来塑造政府。体制创新，政策制定和执行等一切行政行为要体现以公正和正义为基础的行政价值观。要从法制和得知两个方面遏制腐败，建设廉洁高效的政府。2、管理公开透明今年发生的非典型肺炎疾病防治案例，足以说明政府管理公开透明的重要性和必要性。要全面推行政务公开制度，除国家机密、商业秘密和个人隐私外，公开所有信息，包括会议
14、、信访、举报、个人财产申报、机构和职能、行政程序、办事结果等。与此同时，建立重大事项工时制度、信息查询和咨询制度。让公众知政、议政、参政、督政。3、推行电子政务根本目的是提高效率，公开透明，提供服务。电子政务并非单纯把信息技术运用到政府部门，其本质是建立与信息社会相适应的政府治理典范，实现善治，促进善政。电子政务建设的重点是向县乡政府推进和部门、地区联网，实现资源共享。公务员要实现网上办公和在线服务两个目标。4、推进决策民主化科学化要建立决策职能分工制度，党委实行政治决策，既关系到全局的路线和大政方针由党委决策；人大实行法律决策，即法律法规制定和重大公共事务由人大决策；政府实行行政决策，即政府
15、职能范围内的执行性事务由政府决策。要经过民主程序决策重大事项，如实行听证会制度；实行决策论证制度和专家咨询制度，未经论证和未经专家咨询不能决策。5、推进行政审批制度改革要继续大幅度减少行政审批事项。凡是能够有市场调节的坚决依法取消，改为备案制、登记制和注册制。对继续保留地进行规范；简化程序、公开透明、强化监督。要继续办好行政服务大厅。6、对政府机关实行严格管理，科学管理按照全心全意为人民服务、忠于职守、公事公办、一丝不苟、守时守约守信用的要求加强机关作风建设。彻底摒弃衙门作风、官僚主义、形式主义。切实精简文件和会议，深入基层，深入群众，加强调查研究。7、加强公务员队伍建设要采取措施通过实际途径
16、提高公务员素质特别是行政技能水平。要完善公务员制度，在公务员进口和出口以及奖惩等环节，强化公开、平等、竞争、择优机制。大力开发和利用公共人力资源。防止腐败要建立惩治腐败机制、监督防范机制、公正待遇机制、廉洁自律机制。加强行政伦理和公务员行为规范建设，重点在规范行为和提高职业道德水平，形成优良的行政人格。8、建立政府效能评价体系在福建厦门兴起的政府绩效评价，被誉为我国“21 世纪行政发展的新亮点” 。中国行政管理学会联合课题组关于政府机关工作效率便准的研究报告已提出效能建设和效能监察问题。要建立地方政府效能评价制度，建立包括公众在内的开放的评价体系，开展对各级地方政府及政府部门的效能评价工作。技术操作可借鉴福建已经开发的评估软件技术。四、服务型政府概念的界定目前，关于政府模式的研究，有多种提法，如服务型政府、治理型政府、责任型政府等。这些提法，都是相对于具体领域而言的。笔者认为，服务型政府既是相对于经济社会领域的管理模式，也可以是一个更大的范围的统称，它可以既包括服务型政府（经济社会领域） 、治理型（政治领域） 、责任性（政府政治领域） 、效能型（整体和结果）的含义，同时又要求整
