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1、社会救助制度的异化和变革社会救助制度的异化和变革从收容遣送到救助管理从收容遣送到救助管理王行健 2013-1-23 11:33:03 来源：天府新论(成都)2004 年 06 期【作者简介作者简介】王行健 中国人民大学劳动人事学院（北京 100872）【内容提要内容提要】从收容遣送到救助管理，城市流浪乞讨人员的社会救助制度历经了异化和变革的曲折之路，公民的人身自由和权利不再受到威胁与侵犯，弱势群体的社会救助权益得到了保障。作为社会保障改革的历史实践，这种异化和变革对社会保障运行有着深刻的启示。【关关 键键 词词】收容遣送/救助管理/社会保障2003 年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一年。
2、该年 8 月 1 日，国务院颁布的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称救助管理办法）正式施行，1982 年国务院制定的城市流浪乞讨人员收容遣送办法（以下简称收容遣送办法）同时被废止。与之相应，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站。城市流浪乞讨人员的救助管理制度正式取代了收容遣送制度。救助管理制度运行一年以来，我们可以发现：从收容遣送到救助管理，实质上体现了社会救助制度的异化和变革，其中透射出政府理念的转变和公民权利的实现，走过了一条极不平凡的社会保障之路。一、异化：收容遣送一、异化：收容遣送早先的收容遣送，本是一项关照弱势群体的社会救助制度。但是在其实施过程中，制度本身逐渐发
3、生了严重的变形和异化，引发了诸多滥用公权的恶性事件，造成了严重的社会危害，直至 2003 年被彻底地废除。这里所说的异化，主要包括两个层面的涵义：一是指制度属性的异化。收容遣送之初衷是为了设立一项社会救助制度。收容遣送办法第一条规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。从立法条文和具体实践来看，早期的收容遣送具有着救济安置和治安管理的双重制度属性。但是收容遣送最终却蜕变为单纯的治安管理制度，原有的社会救助制度属性丧失殆尽；二是指制度公正性、有效性的异化。在制度属性的异化过程中，收容遣送最终蜕变为一项主要针对流动人口的治安管理制度，由于缺乏有效监
4、督，日渐沦为公权力滥用的温床，公民的人身自由和权利受到了极大的威胁。另一方面，收容遣送救助属性的消退，导致城市流浪乞讨人员的救助管理处于真空之中，弱势群体的社会救助权益得不到保障。缘由于此，收容遣送制度的公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。收容遣送的异化历经了一个较长的历史，其直接表现为收容对象范围的不断扩大。收容遣送早在解放之夕业已存在，当时是以社会救济政策的面孔出现，主要针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者、流浪乞讨人员等；自然灾害时期，收容遣送救济安置了大量因灾逃荒的饥民；1982 年，国务院制定并实施了收容遣送办法，正式确立了收容遣送制度。当时的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”、
5、“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”等三类人；1991 年，国务院印发第四十八号文，将“三无人员”（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入到收容遣送范围。后来在具体施行中，地方的一系列法规又将收容遣送扩大到“三证”（即身份证、务工证、暂住证）不全的各类人员。至此，收容遣送逐步异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。从救济安置到治安管理，收容遣送制度发生了严重的异化。这种异化既根源于制度固有的本质缺陷，又受制于特殊的时代背景，具有深刻而复杂的历史社会原因：1、城乡分割的社会经济结构是收容遣送异化的时代背景。我国长期处于城乡分割的社会经济结构状态，公民的自
6、由流动和迁徙受到极大的限制。收容遣送以户籍制度为实施基础，将收容对象强制遣送回原籍，正是城乡分割在具体制度层面的必然反映。社会秩序，还是公民权利？计划体制下的社会救助制度是不惜以牺牲后者来换取前者的。伴随市场改革的深入，城市化逐渐打破着城乡分割的结构状态，人口流动呈现出不可遏制的势头，这给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。基于稳定的政治诉求，政府仍然继承着过去限制流动的管理思维，在地方性立法中扩大着收容的对象范围，直接地促成了收容遣送的异化。从一定意义上说，收容遣送的异化是城市化进程中带有计划痕迹的某种产物。2、公权力不合理的设定造成了收容遣送的本质缺陷，而缺乏监督则不断放大着制度的异化。制
7、度的属性或功能往往依据于管理权的某种设定。从收容遣送办法可以看出，收容遣送是一项具有救济安置和治安管理双重属性的社会救助制度。更进一步的，收容遣送办法第二条规定，“收容遣送工作由民政、公安部门负责”，这就从管理权的设立上限定并保证收容遣送的双重制度属性。制度属性的双重设定同时也意味着不确定性，为日后收容遣送的异化埋下了伏笔。事实上，收容遣送自身存在着本质的制度缺陷。通过收容遣送办法，行政机关被赋予了一项可怕的权力：他们可以在公民没有触犯国家任何法律法规的情况下，不经过司法审判便剥夺或限制其人身自由。这种权力设定严重违反了宪法及其他相关法律的规定（注：宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身
8、自由不受侵犯。立法法第八、九条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。）。同时，这样的权力在行使起来，基本上受不到任何的监督。收容遣送由民政、公安部门负责，行政机关握有强制执行的权力，被收容人员只有配合与服从的义务，没有表达真实意愿的自由和权利。整个制度是一个独立运行的封闭系统，缺乏基本的、必要的监督和制约。公权力不合理的设定，是导致收容遣送制度异化的根源之所在，而监督缺失又为公权的滥用打开了方便之门，不断地放大着制度的异化。收容遣送朝着背离制度初衷的方向愈行愈远。3、地方、部门利益的畸形发展推助着收容遣送的异化。对于地方而言，收容遣送由社会救助制度异化为治安管
9、理制度，他们确实从中得到极大的便利和益处。首先，地方通过收容遣送，可以限制外来人口进城务工，从而达到保护本地人口就业的目的。特别是在就业趋紧的近几年，外来务工人员同城市失业、下岗人员就业岗位争夺的矛盾日渐突出，收容遣送客观上充当了地方保护本地就业而设置的某种门槛；其次，流动人口的大量增加给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。通过将他们收容遣送回原籍，地方可以简单便利地转移矛盾，这也正是地方性法规扩大收容范围的一个重要动机。每到重大节庆假日，外来务工人员更是成为收容遣送的重点对象。为了城市的治安管理和形象维护，地方的长官们是不惜以牺牲外来务工人员的权益为代价的。值得注意的是，收容遣送在每个城市的
10、异化程度并不是一样的，它主要地表现在那些外来务工人员较为集中的城市。因此，收容遣送的异化还具有一定的地域性。部门利益的畸形发展，主要体现在某些收容站的违规操作上（注：收容站组织被收容者进行生产劳动，是有法律依据的。收容遣送办法实施细则第二十二条规定“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费”。向收容者收取费用则没有法律依据可寻。政府曾多次明令禁止和取消收容遣送中的乱收费，但却屡禁不止、收效甚微。）。由于缺乏监督，某些收容站打着治安管理的幌子，肆意扩大收容遣送范围，或强迫被收容者进行无报酬的生产劳动，或开出赎取价格、向被收容者勒索钱财费用。收容站演变为了
11、部分人敛财致富的工具。据报载，从 1996 年到 2002年，湖南省涟源市收容站利用扣人索钱的手段，从一万多名农民的身上搜刮现金竟高达 320 万元。畸形利益的内在驱动，带来了收容管理工作的混乱和无序，这给被收容者的自由和权利造成了更大的威胁。综上所述，由于诸多复杂因素的合力，收容遣送逐渐由社会救助制度异化为治安管理制度，制度本质的缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化、管理的混乱，制造了一系列耸人听闻的恶性事件，其危害已经到了不得不改革的地步。公众的愤怨之火日以积蓄，终于以“孙志刚事件”为导索全面爆发，最终埋葬了收容遣送制度。二、变革：救助管理二、变革：救助管理收容遣送的废止、
12、救助管理的确立，肇始于著名的“孙志刚事件”（注：2003 年 3 月，年轻的中国公民孙志刚被广州市某派出所错误收容，随后非正常死亡于收容救治站中，是为“孙志刚事件”。）。自从南方都市报率先披露孙案后，媒体的声音和公众的眼睛都迅即聚焦在此事上。值得欣慰的是，本届政府对于事件的反应果断而明智。6 月 22 日，国务院颁布了救助管理办法。8 月 1 日，救助管理办法及其实施细则正式施行，1982 年颁行的收容遣送办法同时被废止。在不到半年的时间里，收容遣送完成了到救助管理的变革。救助管理和收容遣送最基本的不同，在于制度理念的差异。先前国家管理机关的职责、权力和公民的义务，正被代之以国家管理机关提供社
13、会救助的义务和公民获得社会救助的权利。先前无限的、管制的政府正在向有限的、服务的政府过渡。现代社会保障中自由、平等、选择的理念正在逐步被确立起来。不同的制度理念，必然导致不同的制度面貌。从新旧办法中，我们可以发现二者立法精神的最大不同，也即是实现救助管理变革的基本前提，在于救助管理办法承认了公民三个基本的权利：一是公民自由迁徙的权利。收容遣送贯彻强制的原则，剥夺或限制了公民自由迁徙的权利。救助管理则取消了强制的做法，是否接受救助完全取决于受助者的意愿，同时新法将受助对象严格界定为“城市生活无着（注：救助管理办法实施细则对“生活无着”的解释是“自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障
14、或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日”等四个条件。）的流浪乞讨人员”，实际上确保了流动人口特别是外来务工人员不属于救助管理的范围（当然就更不会被收容遣送），在某种程度上保证了公民自由迁徙的权利；二是弱势群体接受社会救助的权利。收容遣送更多的强调国家管理机关的权力和被收容者的义务，二者处于不平等的法律关系，社会救助中的平等理念自然难以实现。救助管理则明确了获得救助是城市流浪乞讨人员的法定权利，提供救助是国家管理机关的法定义务，贯彻了社会救助中的平等理念，维护了弱势群体的权益；三是公民自由选择生活方式的权利。收容遣送对城市流浪乞讨人员，无论他们意愿与否，一律实施强制的做法，剥夺了他们乞讨的权利。救
15、助管理则尊重了这部分弱势群体的意愿，他们既可以获得国家管理杉 L关提供的社会救助，也可以选择流浪乞讨这种并不体面的生活方式。对公民权利的尊重，就是最好的社会保障。新旧立法对待公民权利的不同态度，决定了新旧制度不同的运行状态和特点。概而言之，从收容遣送到救助管理，制度主要完成了以下几个方面的变革：1、从强制收容到自愿受助。强制性是收容遣送的一个基本特点。根据收容遣送办法第六条，被收容者必须服从收容遣送，这就剥夺了他们进行选择的自由和权利。救助管理则废止了强制的做法，确立了受助自愿的原则。政府有义务对流浪乞讨人员提供社会救助，但流浪乞讨人员享有接受或拒绝这种救助的自由，并没有必须接受和服从的义务。
16、即使是暂时接受了救助管理，流浪乞讨人员也有随时放弃权利的自由。救助管理办法第十一条规定，救助站“不得限制受助人员离开救助站”，从而保证了他们人身自由的权利。强制和自愿是新旧制度的最大区别，也是现代社会救助理念最基本的体现。2、从有偿收容到无偿救助。先前的收容遣送并不是完全无偿的。除了政府的财政支持外，个人还要承担相当的责任。根据收容遣送办法实施细则第二十二条，被收容者还要参加收容遣送站组织的生产劳动，其收入用于被收容者的伙食补贴和遣送路费。某些收容站甚至还违规操作，向被收容者或家属收取费用，沦为了敛财致富的摇钱树。所谓生产劳动并不是被收容者意愿的真实反映，收容遣送中的个人责任实际是建立在对公民歧视的不平等基础上的，因此不能与现代社会保障意义的个人责任相提并论。现代意义的个人责任是建立在平等基础上不同社会保障主体权利义务分担的合理结果，救助管理制度的设计正是合理分担精神的良好秉承。城市生活无着的流浪乞讨人员属于社会最底层的弱势群体，他们很难解决自身的生存生活问题，处于
