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1、电信行业滥用支配力量的管制问题中国联通综合市场部 臻琰近日，海外股市显示，中国移动市值超过沃达丰跃居全球第一。表面上看，这值得我国电信行业兴奋和“骄傲” 。但是，如果透过现象看本质，有一个问题是不可能也不应该回避的。那就是，中国移动凭什么超过沃达丰、NTT 诸多国际电信巨头成为第一？摘取全球市值第一意味着什么？一、全球市场值第一意味什么凭什么市值全球第一？凭的是效益、利润或是管理水平？显然不是，因为这些方面所体现的实力都无法与世界电信巨头相抗衡，更不能成为市值全球第一的理由。股市是敏感的，它看重中国移动的到底是什么？固然，股市对中国庞大电信市场的看好是一个原因，但更重要的一个原因是海外投资者看
2、中了中国移动越来越强的市场支配力量。在中国移动成为全球市值第一的同时，也有另外一个让电信业有点沮丧的消息，那就是 2006 年上半年电信业务收入增幅低于 GDP 增幅，这是电信业改革开放多年以来首次低于 GDP。电信业务收入增幅低于 GDP，一个深层次原因是电信业超前发展推动资费水平迅速下降，让利于超前消费用户的原因。但是，电信用户增长速度不慢，增值业务发展迅速，电信业务收入获得的途径在迅速扩大，为什么收入增幅低于 GDP？这中间有没有市场竞争未得到有效保护，行业活力受阻的原因？笔者以为，不能排除支配地位企业滥用市场力量，迫使各企业开展包括渠道、信息内容等资源的过度争夺，使得原本正常的业务收入
3、外延转化为渠道代理佣金等市场争夺成本，这也是推动行业收入低于 GDP 的重要原因。一家独大，收入增幅下降并低于 GDP，恶性竞争，这都与我国电信体制改革“政企分开、破除垄断、保护竞争、促进发展”的方向不相符，值得深思；这也意味着，电信行业反垄断的任务不能弱化，而是必须强化。反垄断的目的是促进有效竞争，反对过度竞争，是通过对垄断型或具有支配力量经营者的管制，来保护弱势企业竞争的能力和空间，从而有效保证竞争。禁止垄断性协议、滥用支配力量管制、禁止不当并购是反垄断法的三大支柱。中国移动在移动通信收入市场份额已超过 75%，远超过我国正在制定的反垄断法 “一家企业市场份额超过 1/2”的市场支配力量判
4、断标准。即使不分专业，中国移动和中国电信的收入市场份额也超过反垄断法 “两家企业市场份额超过 2/3” ；中国移动、中国电信和中国网通收入市场份额超过“三家企业市场份额 3/4”的市场支配力量认定标准，2006 年上半年与 2005 年同期相比，中国移动通信收入市场份额又增加了 2 个百分点。因此，在某种意义上，中国移动市值全球第一就意味着其不断增长的市场支配力量应当受到电信管制的约束，滥用支配力量管制机制应尽快启动。二、电信业滥用支配力量管制的现状当然，我们应该看到，在电信体制改革之初，电信管制一度推行了非对称管制，但这一政策很快被弱化。其表面原因主要是市场形势变化迅速，原来非对称管制对象中
5、国电信市场地位迅速下降，移动业务不断侵蚀固定电话业务，业内由此误判非对称管制已不适合市场发展的需要。而深层次原因是，非对称管制政策没有根据市场力量对比变化做出相应调整，其管制理论和依据没有被充实。非对称管制政策其实就是滥用支配力量管制的体现，而滥用市场支配力量有盘剥消费者（垄断高价） 、掠夺性定价、搭售、强制交易、排他性交易（独家交易） 、拒绝交易、歧视待遇等多种形态。这些形态都隐藏在市场竞争行为当中，需要甄别、判断和认定。从电信行业目前形形色色竞争行为来看，绝不缺乏滥用支配力量的行为，甚至还有诸多垄断性协议存在。一个典型的垄断性协议是电信企业与开发商或小区物业签订排他性协议，造成区域垄断，侵
6、犯了用户的选择权和其他企业的竞争权。滥用支配力量最明显的例子是拒绝互联互通，其次是 10%浮动的定价差异及资费管制“三条界线” （实际中的执行效果不明显） 。但是还有很多滥用支配力量的行为未纳入管制范围。虽然涉嫌盘剥消费者行为在剧烈的竞争下不太明显，但是当竞争对手作为支配企业的消费者时，容易受到盘剥，如过高的网间结算定价，过高的互联网内容结算费难以让新的企业进行互联网接入市场；掠夺性定价由于电信成本测算的困难，现实中难以判定支配企业滥用；强制交易行为多存在于增值业务中以及企业之间，如接入企业强制信息服务经营者将主机托管于本企业内部；搭售行为随着业务捆绑和组合营销有可能越来越多，如搭售来电显示功
7、能等；提高代理费实现渠道垄断、与卖场签订排他性协议，以虚拟网等形式排除弱势企业的排他性交易广泛存在；拒绝接入、拒绝出租电信资源、拒绝竞争对手代理渠道合理的代理意向，这些拒绝交易的行为时有发生；实施或营造歧视待遇，开展差别定价，开展大规模手机订制，促使手机内置支配企业增值业务接入页面，造成弱势企业增值业务进入的壁垒。由此可见，种种滥用支配力量的行为广泛存在市场竞争行为中，亟需滥用支配力量管制。但是，目前的滥用支配力量管制存在诸多问题。 （1）滥用行为管制主体及对象不明确，缺乏对支配地位的界定，一些滥用行为管制对象带普遍性的。我国反不正当竞争法只在第六条明确了强制交易行为的主体，对搭售行为和低价倾
8、销行为则未做主体上要求，造成有的实践部门机械地理解法条，不考虑经营者的市场地位，认为只要有搭配出售商品的行为或低于成本价格销售商品的行为都能认定为限制竞争行为；正在制定中的反垄断法将管制部门定义为商务部反垄断部门，没有赋予行业管制部门的反垄断职责。 （2）滥用行为着眼点在用户权益，忽视企业间竞争行为的管制。如：关于“移动预存话费业务”及限制交易不正当竞争行为如何定性的批复 。 （3）滥用行为管制主要从市场许可出发，不能适应市场竞争的需要。如：关于进一步明确规范基础电信运营企业经营行为专项治理整顿活动中有关业务管理政策的通知 。 （4）对滥用行为的定义、定性能力不强。弱势企业在举报中判断不出支配
9、企业竞争行为是否是不正当竞争，管制部门不能明确定性滥用行为，致使管制缺乏支撑，导致工作的重心仍在协调，难以制止滥用行为的反复。目前，我国反垄断法正在紧张的制定中，滥用支配力量将有更强、更明确的法律依据，中国移动市值第一和一家独大，在提醒电信行业要尽快把滥用支配力量管制提上议事日程，并加快实施。三、电信行业滥用支配力量管制的方向和重点有一种观点认为管制部门承担公共职能，应完全站在用户立场保护用户权益，无论竞争行为多么激烈，甚至过度，政府也没必要介入。此观点忽视了用户权益保障的实现途径，市场如果由于垄断失去竞争，用户权益更难保护。经济合作组织（OECD） 竞争法基本框架在“引论”中指出“竞争法的基
10、本目的是改善经济效能，使消费者享受较低的价格、更多的选择和更好的产品质量” 。框架将竞争法的目的推荐表述为“旨在维护和促进竞争以最终增进消费者的福利” 。规制滥用行为法律通过对滥用行为的禁止，保护市场竞争机制和中小企业的利益，并通过对二者的保护，达到对消费者利益的最终保护，这就是规制滥用行为法律保护的模式。所以，电信行业滥用管制力量的方向是保证市场竞争的自由与公平，维护中小企业利益，保护和促进竞争，保障消费者利益。滥用支配力量的主体是具有市场支配地位的经营者，所以首先必须明确支配地位的企业。从反垄断法认定标准来看，结合我国电信市场的实际，中国移动、中国电信（南） 、中国网通（北）可以认定为支配
11、地位企业。但在实际实施中，应该区分移动通信行业和固定通信行业来分别实施滥用支配力量管制。也就是说，中国移动支配地位的相对企业是中国联通；中国电信（南）支配地位的相对企业是中国铁通、中国网通、中国卫通；中国网通（北）支配地位相对企业是中国铁通、中国电信、中国卫通。这样的好处是，可以兼顾移动电话对固定电话的替代性，对中国移动滥用支配力量的管制不仅有利于保护移动市场的有效竞争，也能避免固定电话被过度竞争冲击；而对固定电话企业在固定电话范围内使用滥用支配力量的管制，则有利于弱势固定电话企业的发展空间。因此，滥用支配力量的管制着眼点是支配地位企业，采取的方式实际也是对支配企业的非对称管制。其工作重点：（
12、1）加强对竞争行为的管制，采取非对称的措施，避免排他性交易，规范竞争行为。关注支配企业以成本补贴方式实现对渠道的抢夺和垄断，制止支配企业利用成本优势垄断卖场和渠道；关注集团用户和虚拟网等业务发展中可能出现的排他性交易及垄断性协议，保证其他企业用户发展权及用户的自主选择权。 （2）发展互联互通和网间结算管制，通过网间结算调控，体现对支配企业与弱势企业的差别对待，促进竞争。从消除市场壁垒出发研究互联互通及网间结算标准，避免过高的网间结算标准造成实质性的拒绝交易、歧视待遇或市场壁垒；关注互联网的网间结算，保证全业务经营后互联网市场的公平接入。 （3）资费管制应显示明显差异性。在把定价权还给企业和市场
13、的改革进程中，不能简单将定价权赋予支配地位的企业，应突出对支配企业的控制，不能将支配企业与相对企业等同视之，要防止支配企业以成本补贴市场，通过价格竞争压缩弱势企业生存空间。资费管制的差异性在韩国体现得比较明显，SKT 价格行为需要向管制部门报批，而其他移动通信企业则在政府建议价范围内调整。 （4）服务监管重点管制强制交易和搭售行为。加强增值业务中出现的强制交易行为的监管；重视电信企业组合营销和产品捆绑可能出现的搭售行为；关注多业务经营中运营商强迫用户更换业务的强制交易行为，如当前要关注农村地区存在的固定电话强制更改为无线电话的问题。（5）加强终端与技术标准管制，避免新的市场壁垒。重视运营企业开
14、展终端定制活动对市场的影响，从技术标准入手规范终端定制，解决当前支配企业大规模手机定制导致在终端上形成的品牌垄断和增值业务接入页面固化等问题，消除竞争壁垒，如当前 G 网手机大多预置“移动梦网”页面，对其他企业构成了发展壁垒；从 3G 业务和新业务发展出发，保证终端接入电信业务的公平性；关注网间漫游，解决当前国际漫游来访用户首先选择支配地位企业网络的问题。当前，中国电信市场日趋失衡，价格竞争可以用惨烈来形容，行业收入增幅下降，这既不利于吸纳投资，也不利于 3G 业务的发展。要保证市场活力，避免过度竞争，电信行业必须尽快引入滥用支配力量管制理念，加强电信市场的控制力，从而保障“破除垄断、保护竞争、促进发展”改革目标的推进。
