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1、电信管制的逻辑信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 黄浩最早的电信管制可以追溯到 1934 年美国通信法出台，那时认为电信市场不能够实现有效竞争（workable competition） ，于是就在法律上规定了电信管制，并在 1935 年建立了专门的电信管制机构FCC。从美国电信管制的历史来看，其管制的原因就是 AT&T 的市场垄断，其管制目的就是维护用户的公共利益。到今天，电信市场仍然被认为是垄断的，所以仍然需要管制。电信管制，就像许多特定行业管制一样，其本质上是市场机制的替代，是在 “市场失灵”的情况下对市场机制的一种弥补，这就是电信管制的逻辑。一、 “市场失灵”按照西方经济理论，
2、“市场失灵”包括以下几个方面：市场势力、外部性、公共物品、信息不对称。这几个方面在电信市场都有所体现。传统上，许多国家的电信市场都是独家垄断，存在明显的垄断市场势力。随着各国电信市场打破垄断、引入竞争的改革，主导电信运营公司市场势力有所削弱，但是由于网络规模优势和用户规模优势，主导电信运营公司仍然具有相当大的市场份额，充分竞争难以形成，市场势力的存在在所难免。为此，需进行电信管制，防止主导电信运营公司滥用市场势力进行抬高资费、破坏互联、价格倾销等损害竞争和损害用户利益的行为。当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的间接效应时，就存在外部性。网络经济（network ec
3、onomy）中有一条著名的蒙特卡夫法则，它指出网络的价值与节点的平方数成正比，这实际上讲的就是网络的外部性。电信行业亦是如此，电信网的价值随着用户数的增加而呈几何级数增加。同时，不同电信网络互联对彼此都会价值增值。但是，大网和小网对互联的经济激励是不相同的。小网更有激励要求互联，而大网更有激励阻碍互联，为此要求进行互联管制。此外，资源（标准）的使用也具有外部性。电信业务的开通有赖于一些技术资源和自然资源，如无线电频率、码号、卫星轨道等。在一定的技术条件下，这些资源是有限的，一家公司使用就会影响其他家公司的使用，具有外部性。电信业务的全程全网特征要求技术标准的统一和兼容，标准的采用也具有较强的外
4、部性。资源（标准）使用的外部性就要求进行资源（标准）管制。公共物品指的是使所有消费者都得益而市场不能供给或供给不足的物品。公共物品具有两个特性：非竞争性和非排他性。如果一个商品在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品边际成本为零，则该商品具有非竞争性。如果人们不能被排除在消费一种商品之外，这种商品就具有非排他性。公共物品如果要有效率地提供，就必须有政府补助或者政府提供。电信普遍服务就是一种公共物品，具有非竞争性和非排他性。电信运营公司没有激励提供普遍服务，这就要求进行政府管制，促进电信普遍服务的有效提供。电信运营业是一个技术性非常强的行业，其间充满了种种信息不对称。电信运营业的信息不对称主
5、要表现在 3 个方面：（1）电信运营公司与用户之间的信息不对称，其中前者对电信技术、服务质量、业务成本等拥有信息优势；（2）主导电信运营公司与非主导电信运营公司之间的信息不对称，其中前者在客户情况、网络资源、互联成本等方面具有信息优势；（3）电信运营公司与电信管制机构之间信息不对称，其中前者拥有技术、成本、质量、公司运营等诸多方面的信息优势。由于电信运营公司与电信用户以及主导电信运营公司与非主导电信运营公司之间存在信息不对称，要求进行电信管制。同时，电信运营公司与电信管制机构之间也存在信息不对称，这一方面要求加强管制、增加管制投入，以削弱电信运营公司的信息优势；另一方面也意味着管制的无效性，需
6、采取其他替代方式。二、电信管制电信市场失灵为电信管制提供可能性，电信管制需要基于电信市场失灵的状况，通过替代市场机制，克服市场失灵。传统上，电信管制首先是一个业务管制的概念，基本上都是基于业务，对不同业务采取不同的管制措施，比如长途电话如何管，本地电话怎么管，移动通信又怎么管，在我国尤其如此。但是基于业务管制只是电信管制的一种表现，其实质是各业务市场竞争状况不一，市场失灵程度不一，要求采取不同的管制措施弥补市场机制的缺陷。电信业是一个技术进步非常快的行业，随着电信新技术的不断发展，新业务层出不穷，电信业务本身就是一个不断变化的动态概念；而且电信网、互联网、有线电视网之间存在融合的趋势，技术手段
7、也存在融合的趋势，由此导致业务和市场的融合。所以如果电信管制只是停留在不同业务不同管制的逻辑上，会导致几个不良后果：（1）业务管制措施一成不变，而不管该业务市场状况是否发生变化以及新业务对原有业务的替代；（2）疲于新业务管制，每出台一项新业务就会要考虑该怎么管制，而不管该业务属于什么市场以及该业务市场是否存在管制的必要，比如管制工作者总是在问宽带怎么管、3G 怎么管、增值业务怎么管等问题；（3）非常重要的一点是基于业务管制导致基于市场管制逻辑的迷失。欧盟在电信管制中推出显著市场势力（SMP）的概念，其非常重要的意义是明确了管制基于市场竞争状况，业务之间的替代在市场的划分中得到体现。其实，在针对
8、具体业务提出管制措施和实施管制时，我们首先需要分析一下这项业务处于什么样的市场，该市场是否存在失灵的情形，是否需要管制，之后才谈得上管什么和怎么管的问题。电信市场失灵为电信管制提供了可能性，电信市场失灵是电信管制的基础，并且在实施电信管制时，必须基于市场失灵状况。但这并不意味着电信管制就一定能够克服市场失灵，就像市场存在失灵一样，政府管制本身也不是万应灵药，同样存在失灵的情况。另外，即使电信管制能够克服电信市场失灵，如果管制成本太大，得不偿失，那么采取电信管制也不是一种理性选择。如此看来，电信市场失灵决定了电信管制的原因和内容，但它只是电信管制的必要条件，并非电信管制的充分条件，要真正实施电信管制必须考虑电信管制的可行性、管制成本等因素。
