志愿者服务及其制度化研究志愿者服务及其制度化研究——基于日本中越沖地震灾害志愿者中心的实证分析引言从世界范围看，近年巨灾频频发生，其应对往往超过包括政府等个别组织的应对界限，因此多种多样的志愿者组织“作为灾害应对主体，不论在发展中国家还是发达国家都越来越重要”[1](P351)汶川地震中，志愿者第一次作为社会支持的重要力量，通过很多创新性的方式参与到巨灾应对中四川汶川特大地震发生后，中国公众、企业和社会组织参与紧急救援，深入灾区的国内外志愿者队伍达 300 万人，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达 1000 万人以上[2]汶川地震后(2009 年 5 月)修订的《中华人民共和国防震减灾法》总则第 8 条规定，“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动”玉树地震后，很多志愿者组织根据汶川抗震救灾的经验，在玉树开展了灾后支援活动在中国，大灾之后志愿者活动日益受到关注，同时，伴随志愿者活动的展开，现实提出一系列问题，即在灾害救助中志愿者能够发挥什么作用，在何种条件下志愿者的作用能够最大化？本文以日本中越沖地震为例，探讨如上问题，明确如何使这种民间的自发活动，不仅停留在一次性的大灾应对上，而是使其能够有序地转化为社会应对灾害的能力。
一、分析概念从系统论的角度，“灾害通常可以考虑为，一个社会系统解体和随之而来的紧急社会系统启动，以及向日常社会系统恢复的过程[3](P129-148)从组织的角度，据 Drabek和 McEntire 的梳理，1984 年后 15 年间，“对创新型行为和[组织间]([ ]内为作者所加，下同)调节进行研究是灾害社会学研究的重点”[4](P197-224)近年，从国家和社会的角度，“自助·共助·公助”的讨论日渐受到关注，虽然在防灾减灾中“国家的作用越来越强，但是企业或个人、地区应该担当的作用也不少，自助·共助·公助的角色分担和他们之间如何合作成为课题”[5](P204-210)根据高成梨子的总结：“‘公助’是指国家或都道府县、市町村、行政机关等公共机关实施的救助、救援活动‘共助’是由邻里、民间组织、志愿者团体等实施的互相帮助·救援的活动‘自助’即自己保护自己或家人的活动[6](P86)由于既有研究对紧急社会系统中的“自助·共助·公助”研究不足，本研究重新定义紧急支援系统中的“自助·共助·公助”紧急支援系统中支持“自助”活动的社会系统称为“自助系统”，支持整个“共助”活动的社会系统为“共助支援系统”，支持“公助”活动的叫“公助支援系统”。
自助系统”的主体限定为受灾者本人或家人、亲戚和友人，“共助支援系统”的主体因社会不同，有社区、宗教组织、社团组织、志愿者团体等本研究把各个级别的政府支援统称为“公助支援”在考察灾后志愿者服务的作用时，必须认识到“通常行政机构不是灾害一发生马上就能够应对的”[7](P220)，本文提出共助支援系统制度化的概念，重点围绕有关志愿者服务的制度化进行讨论在此，共助支援系统的制度化指相关的共助支援的规则制定及完善，一个社会共助支援系统制度化的能力，关乎这个社会的灾害应对是一次性的，还是能够把一次性的灾害应对内化为社会应对灾害的能力，应该指出的是这种制度化的力量既来自志愿者领域，也来自政府本研究选取发生在 2007 年 7 月 16 日的中越沖地震，关注临时性的志愿者组织调节机构——灾后志愿者中心的成立、运行，通过描述灾害志愿者中心的作用，探讨灾后志愿者服务的有序及其制度化如何可能二、中越沖地震受灾情况2007 年 7 月 16 日 10 时 13 分新澙县上中越冲发生里氏 6.8 级地震，震源地下 17 公里，柏崎市、长冈市、長岡市、刈羽村均观察到烈度 6 度强的地震中越沖地震死亡 15 人，轻重伤员 2 315 人，长冈市、柏崎市、小千谷市、上越市、出云崎町、刈羽村等市町村在地震后启动了灾害救助法。
①中越沖地震受灾的特征在于死伤人数不大，但是受灾额大中越沖地震的受灾额在2007 年世界范围内最高，达到 125 亿美元②而且在震源地距东京电力公司柏崎刈羽核电厂 23 公里近海处，最大观测到烈度 6 度多由于地震，原子能发电厂 3 号机组变压器起火，6 号机组使用过的燃料池溢水，含微量放射性物质的废水流入日本海③其后，原子能发电厂停运，柏崎市是一个人口 9 万余人的地方城市，财政收入 2 成来源于核电厂；刈羽村人口 5000 余人，财政收入 5 成来源于核电厂，并且核电厂为当地解决了 6000 余人的就业由于两市/村的财政结构，导致其财政收入都受到影响这次地震的加速度峰值达到 680 加仑，是当初东京电力预计数值的 2.5 倍由于中越沖地震，世界范围内开始重新评估核电厂自然灾害对策④同时，位于柏崎市的理研汽车配件厂，在地震中受灾导致汽车生产受到影响，因为理研的汽车发动机用活塞环占日本国内市场份额 50％多，受地震影响柏崎工厂停工，从而导致无法向丰田等汽车厂商供货，最终日本全国数处汽车停产⑤一次地方城市的受灾由于经济的全球化其影响超越了国界表 1 中越沖地震受灾情况 人员损失(人) 住宅受灾(户数)自治体 死亡 重伤 全毁 大规模半毁 半毁 部分损毁柏崎市 14 1 664 1 109 675 3 830 22 506刈羽村 1 116 166 136 305 650出云崎町 0 10 17 16 114 1 390 新澙县合计 15 2 315 1 320 857 4772 34 760注：笔者根据新澙县灾害对策本部(2007.12.27)的公开资料制作。
图 1 中越沖地震地图值得一提的是，这次地震中的受灾者有的在 3 年前中越地震时受灾2004 年 10 月 23日发生中越地震，柏崎市全倒房屋⑥25 户，大规模毁坏 55 户在刈羽村全倒 68 户，大规模毁坏 28 户刈羽村是“上次中越地震中被遗忘的地区”，“就在恢复重建将完成的时候”⑦发生了中越沖地震在刈羽村中，上次地震受灾的人刚刚搬进重建的房屋一周后，发生了中越沖地震，有的村民属于二次受灾⑧三、志愿者调节机制——灾害志愿者中心(一)灾害志愿者中心的作用在探讨来自志愿者的作用前，首先简单说明一下公助支援系统在震后发挥的作用依循法律制度，震后新澙县和受灾的市町村实施了灾害支援2005 年中越地震后，新澙县“由于重新评价了灾害应对，灾害对策本部的设置和运营比 3 年前顺畅得多”，这次“在柏崎市役所设立了政府当地联络本部对策室”，新澙县在灾区“派出副知事等”[8](P22-26)，依据《灾害救助法》等法律制度对受灾者实施了救助以柏崎市为例，指定避难所202 处，其中“最高峰时设立 82 所避难所，各个避难所都派遣了市政府工作人员”[9](P40-43)；但是，除指定避难所，也设立了非指定避难所，共计有近 100 所避难场所。
柏崎市需“全力以赴”[10](P11-21)运营指定避难所除了来自公助支援，新澙县以社区为主体的共助支援也很有特色[11](P25-34)同时，位于灾区的灾害志愿者中心发挥了重要的作用地震后，调节志愿者活动的组织在灾区和非灾区同时开展活动中越沖地震时县厅所在地新澙市并没有受灾7 月 16 日 13 时 30 分在位于新澙市的新澙县社会福祉协会(以下简称新澙县社协)内设立了“新澙县灾害救援志愿者本部”新澙县灾害救援志愿者本部主要开展了后方支援在灾区柏崎市和刈羽村分别设立了灾害志愿者中心中越沖地震后，在灾区一共设立了 4 所灾害志愿者中心，到 2007 年 10 月末为止，灾区一共接收了 27 087名志愿者（见表 2）⑨表 2 志愿者接收状况 志愿者 人数自治体 名称 设立时期 7 月 8 月 9 月柏崎市 柏崎灾害志愿者中心 7 月 16 日-9 月 18 日 7 553 9 377 1 543西山支所 7 月 21 日-9 月 10 日 888 1 088 70刈羽村 刈羽村灾害志愿者中心 7 月 17 日-9 月 30 日 2 625 3 191 218 出云崎町 出云崎町灾害志愿者中心 7 月 18 日-7 月 29 日 191 0 3注：1.根据新澙县灾害救援志愿者本部资料重新制作。
2.柏崎市 9 月的资料中包括在灾害志愿者中心活动的人数，日期为 2007 年柏崎市灾害志愿者中心和刈羽村灾害志愿者中心接收的志愿者最多，本研究主要关注这两地的灾害志愿者中心在中越沖地震中，共助支援系统以灾害志愿者中心为主发挥了作用：(1)灾害志愿者中心最基本的活动是招募志愿者，将其临时组织起来派往避难所和灾民家中7 月 21 日开始招募来自新澙县外的志愿者，22 日开始招募看护员、助理看护员等专业志愿者志愿者中心根据需要派遣志愿者帮助受灾者打扫住宅、往板房搬家等派遣的志愿者通过帮助受灾者，为灾民提供精神支持2)灾害志愿者中心支撑了志愿者的活动，其中最重要的是给在中心登记的志愿者上志愿者保险，这是由于在 2004 年中越地震时发生了志愿者死亡的事件由于很多志愿者涌入灾区，为了防止私家车涌入灾区导致交通阻塞，柏崎市灾害志愿者中心组织了送迎·车辆·摩托组，开通班车把志愿者送到活动地点另外，由于在灾区发生了伪装志愿者的事件，灾害志愿者中心通过给中心派遣志愿者佩戴标志的措施，努力让灾区的受灾群众接受志愿者3)灾害志愿者中心的活动包括与政府(灾害对策本部)的联络，对中心而言来自灾害对策本部的信息不可或缺。
这次社协派往中心工作的人员列席了柏崎村·刈羽村灾害对策本部会议[12](P22-26)除以上努力，柏崎市灾害志愿者中心依靠来自新澙县社会福祉协会的职员，获取来自政府的信息；而且，地方社会福祉协会和灾害对策本部的联系基本通过市役所地域福祉课沟通如上所述，灾害志愿者中心处于灾害对策本部、受灾者和志愿者之间灾害志愿者中心给受灾者提供生活援助，其中最大的课题是获取志愿者需求信息：(1)开展了需求调查在柏崎市灾害志愿者中心成立初期，志愿者努力调查避难所，掌握受灾者需求；(2)在灾区开展了入户访问挖掘需求中心成立初期，来自非灾区的灾害志愿者团体负责人和灾害志愿者中心的本部长一起挨家挨户到灾民家里打招呼另外，志愿者的支援有时需要等待政府应对例如，志愿者要帮忙整理受灾者的房屋，但是需要等待行政的房屋危险度鉴定结束才能开始灾区的志愿者供需严重失调，日本的公助支援系统在制度上规定了对受灾者的各种支援，中越沖地震时公助支援系统发挥了作用，因而共助支援系统只有对受灾者日常生活进行帮助尽管存在以上的问题，灾害志愿者中心把聚集到灾区的志愿者组织起来，有序地送到受灾者处并为受灾者提供持续支持，在避免志愿者活动的无序性和随意性上发挥了重要的作用。
这种支持大的背景在于日本有为受灾者提供支持的各种政策，而且中越沖地震时公助支援系统发挥了作用，因而以志愿者为主的共助支援系统主要对受灾者的日常生活提供帮助同时，灾害志愿者中心在支持了志愿者服务的同时，其本身也得到很多组织和个人的支持二)灾害志愿者中心的组织构成刈羽村灾害志愿者中心和柏崎市灾害志愿者中心因地方自治体的规模不同，其规模和组织构成也不同刈羽村灾害志愿者中心除了本部长和副本部长之外，根据业务内容设立了总务组、避难所组和志愿者组本部长和副本部长分别由当地社协的会长和理事长担任，本部长负责所有的活动，承担与政府灾害对策本部的联络副本部长统领灾害志愿者中心的运营，具体运作由本部长和副本部长以外的三个组来承办：总务组主要管理有关灾害志愿者中心运营的物资或器材等；避难所组除了避难所，还负责社区应对、心理呵护以及高龄者、残疾人士、孩子的援助；志愿者小组负责接收志愿者以及受灾者的需求登记、志愿者编组、活动内容说明、志愿者送出等另外，刈羽村灾害。