公共部门战略管理（共计442页，共计2部分）_部分2

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1、一致低行动战略时的战略转换 当外部环境由平静向动荡转变时，官僚战略不能 适应外部需求的变化，此时需要公共部门更多的 行动以满足日益增长的需求，因此，需要由官僚 战略向妥协者战略转换。 妥协者战略意味着公共部门直接面对公众的需求 ，通过与公众的互动更好的对外部压力作出回 应。然而，由于组织资源是有限的，因此组织可 能会设定优先顺序来确定具体的行动。此时，利 益集团或者受到关注的社会群体的利益可能得到 更好的实现，而弱势群体等的利益却可能无法得 到很好的实现。 一致低行动战略时的战略转换 当外部需求变得越来越强烈时，运用优先顺利来 确定行动的妥协者战略无法满足更为强烈的需求 ，此时就需要由妥协者战

2、略向共生者战略转换。 共生者战略可能会要求组织重构，合并一些具有 交叉职能的组织，这种方式有利于统筹资源更好 的满足外部需求。然而共生者战略也有可能会遭 到权威网络的质疑，因此共生者战略难以长期维 持，需要定期向妥协者战略转换。公共部门战略议题与张力本节内容摘要 在明确战略定位之后，公共部门需要确定战略议 题。此时，战略管理者常常会存在反应不足或者 反应过度等问题，因此需要运用科学的框架对各 种新情况进行系统和全面的分析。我们将战略议 题看作是由诱因、张力和调节器组成的张力场， 通过张力框架来分析新情况背后的各种力量，以 此作为战略行动的基础。本节主要内容 战略议题的角色 构建议题张力 运用张

3、力框架何为战略议题战略议题是指那些可能会对组织未来的发展产生 持久而深远影响的事件或趋势。 这些事件或趋势既包括组织外部环境中所发生的 重大事件以及组织外部环境变化趋势，也包括组 织内部的重大事件或者组织自身的变化趋势。 例如，我国正处于深化行政体制改革的重要时 期，服务型政府建设是政府改革的重要趋势，它 将对我国政府体制产生深远的影响，公共部门需 要针对这些议题对组织未来的发展进行长远规 划，这些议题就可能成为战略议题。 带误导性的议题 公共部门面临的环境复杂多样，不可能将所有的 事件或者趋势都纳入战略管理程序，此时就需要 对这些事件或趋势进行辨析，从中选出深层次的 和重要的议题。 在实践中

4、，公共部门的管理者经常不进行细致研 究和周密思考，就很快确定战略议题，并将战略 议题纳入战略管理程序。在这种情况下，如果缺 乏战略议题的识别手段和方法，那么就很可能做 出错误的判断，形成带误导性的议题。当战略管 理者集中于处理那些具有误导性或不重要的议题 时，就可能会做出错误的战略决策。 领导拍脑袋 百姓苦连天在我国，相当一部分经济决策权仍然掌握在各级政府手中，由于 有相当一部分领导人不懂经济，只凭自己的经验与好恶决策，受害的 则是老百姓。 据新闻媒体报道，海南省某县在农业产业结构调整中，要求农民 将稻田改种芋头，造成耕地荒芜，农民颗粒无收；青海省某县实施所 谓“富民工程”，投资200万元在某

5、村兴建“名优”蔬菜基地，给菜农造成 40万元的经济损失；内蒙古某乡政府以包种包销的合同方式在全乡推 广优质高产的脱毒马铃薯，而农民只收成了乡政府承诺总量的1/10， 这1/10也几乎烂掉，农民不但没有赚到钱，反而背了一身的债。 决策失误，祸国殃民。要避免决策失误，减少经济损失，惟有建 立一套行之有效的决策机制，向那些不负责任而盲目决策的领导干部 亮“红灯”。造成误导性议题的原因 1.缺乏战略议题识别的框架和工具。议题管理是战略管理 的重要环节，需要相应的战略管理工具和方法的支持。而 在现实中由于缺乏议题识别的框架和工具，往往没有经过 科学的议题识别程序，单纯靠战略管理者自身的判断和直 觉确定战

6、略议题，因此，就会形成带误导性的问题。 2.与战略管理者自身有关。有时候战略管理者可能会比较 相信自身的判断力和直觉，并且根据他们的判断选择自己 认为值得关注的议题。这样，战略管理者对某些问题的偏 爱就有可能会将某些不太重要的议题提上议事日程，而那 些深层次的、潜在的和重要的议题则被忽视。 此外，战 略管理者对外部变化的反应方式也会对议题的选择产生影 响。鲜明度偏见和代表性偏见 ，人们更有可能根据鲜明的信息（例如某个人正处于明显 的困境的之中），而不是根据苍白的信息（例如从纷繁的 数据统计中得到的信息）采取行动，而且人们都会认为自 己的经验有广泛的代表性，即使这些经验可能会十分狭 隘。 公共部

7、门战略管理者经常会受到这两种偏见的影响。当利 益相关者的呼声很大时，即使这些利益相关者只代表少数 群体，而且他们的利益可能会对其他人造成损害，也会引 起管理者的注意，造成战略管理者的“鲜明度偏爱”。而管 理者对自己的判断力和直觉过分自信，认为自己的偏好就 是公众的偏好，则有可能会造成“代表性偏见”，这使得管 理者只根据利益相关者呼声的大小行动，而忽略有重要利 害关系的议题。 政绩工程 劳民伤财曾被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称“全国最大最先进最新潮”的 珠海机场，目前“仅基建拖欠就达17亿元”，该机场建成后每月客流量 四五万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。原机场设计客流 量是1年

8、1200万人次，但2000年只有57万人次，利用率不过1/24. 无独有偶，四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万 元。机场虽然竣工已有两年多，但还有一亿多元工程款没付清。据审 计部门的调查，绵阳机场目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2. 2亿多元。 反应不足和反应过激公共部门面临的内外部环境不断发生着变化，通常这种变化缓慢而有 力量，如果不适时对这种变化做出反应，就会错失改善的良机，使组 织处于未来更大的威胁之中。例如，随着经济社会发展条件的变化， 公众对公共服务的需求不断发生着变化，教育、医疗、住房等问题逐 渐成为公众关注的焦点，如果战略管理者不对这些变化做出适当的

9、判 断，这些问题就会累积起来，对公共部门构成严重的威胁。 公共部门常常不能容忍不确定性，常常武断地将尚不明确的问题纳入 议题管理，结果造成严重的后果。例如，当外部环境变得动荡时，新 情况不断出现，而这些新情况的真正含义经常是模糊和难以辨别的， 难以简单赋予“机会”或者“威胁”的标签，那么管理者就会面临议题识别 的困境。此时如果反应过激，就有可能无法辨别这些不确定性中蕴含 的机会和威胁，削弱组织的能力，损害组织的绩效。 城建部副部长的反映 近日，杭州、上海等18个城市相继推出刺激楼市政策，具体举措包括向市民 提供购房补贴、延长还款期限、减免相关税费和调高公积金贷款最高额度等，引 起了社会各界的广

10、泛关注和激烈讨论。同时，有部分媒体质疑，一些城市的措施 已经触及中央的“政策红线”。鉴于以上原因，政府高层的态度也成为近期各界关 注的焦点。此番仇保兴的言论，让已经出台救市措施的城市吃下了定心丸。仇保兴解 释，每个城市有不同的特点，房地产业的形势也不同，因此可能会出台不同的政 策，仇保兴说：“我们相信每个城市政府会作出明智的选择。有许多事情只能先 试一步，下一步再规范，改革开放就是这样过来的。”对于地方政府在救市过程可能带来的新问题，仇保兴表示：“当前，对于各 个城市的政策动向及政策效应，住房与城乡建设部正在密切观察，并评估各种措 施的效应。哪些应该继续发扬，哪些应该终止，适当的时候会拿出规范

11、的意见 。如果有什么问题再纠正，还来得及。”请思考 根据上述这些案例，你认为应如何确定战 略议题？将议题视为张力关系 在战略议题识别时首先需要明确的是，战略议题 是某个“问题”，还是由某些新情况所引发的各种 情况之间的“关系”。 将战略议题视为某个“问题”可能会导致“收敛式的 思维”，所有方案均围绕该问题展开，以解决问题 为着力点，这样就会使得战略管理成为一种短视 行为，无法解释问题背后的各种力量和关系。另 外，将问题当成议题也会使相关部门逃避责任， 不利于在战略管理过程中建立良好的合作关系。 如何有效识别议题要有效识别关键性议题，不仅需要看到各种表面的问题，而且需要分 析问题背后的各种关系。

12、 公共部门面临复杂多变的内外部环境，战略管理者需要对各种新情况 做出反应。新情况的出现不是孤立的，而是与其他情况有密切的联系 ，只有对各种情况及其内在的联系进行了全面的把握，才能有效确定 战略议题。因此，战略议题不是单个的事件或者趋势，而是由这些事 件或趋势及其相互关系所构成的“问题网络”。 战略管理者不仅需要理解各种新情况，而且需要理解各种新情况中的 “争论点”在哪里，即需要理解各种新情况之间的“张力”。 大多数组织都有此类的张力在发生作用。例如我国现实的外部环境需 要对公共部门进行重组，建立“大部制”，但是组织重组可能会引发内 部机构设置和人员安排等一系列的问题，由此“重组和保持”就构成了

13、 一对张力。张力的概念 张力代表了组织内部与外部环境两极的对抗和矛 盾，如果战略管理者只处理张力中的某一极而忽 视其他的力量，则它很容易错失良机，不能应付 威胁。将议题视为张力的理由有以下两点： （1）将议题视为张力，可以明确组织中存在的各 种对立的力量。这些对立的关系提供了一种新的 洞察力，是任何孤立看待任何一种力量的解释所 无法提供的。 （2）将议题视为张力与战略管理要求平衡各种对 立力量的思想也是一致的。张力场 组织所面临的所有张力构成了一个“张力场”，张 力场中的各种力量可能会引导组织向不同的方向 发展，这些方向有的是可取的，有的是不可取 的。认清组织中发生作用的各种张力可以使组织 采

14、取相应的措施，将那些不可取的方向引导到组 织理想的方向上来。 战略议题识别就是认识到组织所面临的各种新情 况，并根据各种对立力量，对新情况进行分类， 通过构建议题张力和张力场来把握新情况中的关 键性议题，并将这些议题纳入战略管理议程，为 战略管理提供正确的方向。 请思考 如果出现了一个可能影响组织发展的新事 件或者新趋势，你会如何确定由此引发的 张力和张力场呢？组织认知的新情况的类型 构建议题张力需要首先对组织面临的新情况进行 归类，科学把握新情况之间的对立关系。 组织的新情况既有可能是组织外部出现的事件或 者趋势，也有可能是组织内部的变化和趋势。 不同的战略管理者审视新情况的视角和方式有所

15、不同，这意味着不同的战略管理者可能只会注意 某些方面的问题。 要对新情况进行全面的把握，一方面需要对组织 内外部的问题进行全景式的考察，另一方面需要 剔除管理者的偏见，将各种可能的关注点都包含 其中。 组织内部或外部的观察视角 战略管理者的注意力可能集中于组织内部或者组 织外部，这构成对新情况进行区分的第一个维 度。将注意力集中到组织的内部或外部，可能会 得出不同的结论。例如，对于“大部制”和机构改 革这一问题，当战略管理者将注意力放在组织内 部时，可能会关注机构整合及其带来的人事调整 等问题，而当注意力放在组织外部时，可能会关 注公众对于组织机构改革的迫切需求以及建立职 能有机协调的政府机构

16、的发展趋势。 灵活的或控制的观察视角 战略管理者审视问题的方式有所不同，有的管理 者采取开放和灵活的方式看待问题，有的管理者 看待问题的方式则是管制和控制的方式，因此， 对同一个问题，不同的战略管理者可能会得出不 同的结论。例如针对组织官僚化和无效率这一问 题，如果战略管理者采取管制和控制的方式去看 ，那么可能会倾向于“保守疗法”，即通过改革内 部程序来激发组织活力，而当采取开发和灵活的 方式时，则可能倾向组织的战略变革，通过组织 重组和创新来提高组织效率。组织认知的新情况的类型 根据战略管理者注意力的方向及其审视问 题的方式两个维度，可以将组织面临的新 情况的类型划分成公平（人力资源需要 ）、保持（维持传统）、转变（创新与变 革）、生产力（合理的程序）等四种类 型。 组织认知的新情况的类型人力资源需要 （公平）创新与变革 （转变）维持传统 （保持）合理的程序 （生产力）注意力的方向内部外部开放与灵活的管制与控制的审视问题的方 式公平 如果战略管理者采用开放和灵