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1、养老保障制度改革的制约因素分析和对策研究养老保障制度改革的制约因素分析和对策研究内容提要：建国以来，我国的养老保障制度得到了一定的发展，但由于经济、 体制、人口等因素的制约，我国养老保障的水平、层次还是较低的，主要表现为养 老保障覆盖面窄，经济发展水平落后于养老保障需求的速度，资金筹措不合理，财 政负担重，管理落后、立法不健全等问题。根据我国的国情及养老保障制度改革的 实践，本文提出建立多层次的养老保障模式、完善管理体系、立法保障等一系列改 革的措施。关键词：养老保障 制约养老保障是社会保障制度中覆盖面最广的项目之一，它对社会保持稳定、经济 的持续发展在着原影响，世界上的大多数国家都把养老总是
2、作政府的重要工作。劳 动者在长期的社会化生产、劳动实践过程中，为国家和社会创造了大量的物质财富， 了为上一代老年人提供了物质帮助，因此，当其年老丧失劳动能力后，理就利到物 质帮助，使其老有所养。我国第四十四条和第四十一条规定：“国家依 照法律规定实行全不业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生 活受到国家和社会的保障” ；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动力 的情况政，有人国家和社会获得物质帮助的权利。 ”中国社会主义建设年以来， 养老保障事业得到了相当的发展，建立了一系列的养老保障制度，保障水平也有很 大的提高。但是由于经济、制度等和方面因素的制约，我国的养老保障总体
3、水平还 是非常低，特别是改革以来的经济体制变革使得失业、提前退休等社会现象的发生， 养老保障的负担越来越重，养老金支付水平越来越低，财政上不堪重负，养老保障 制度的改革举步维艰。但是深化改革又 是势在发行，养老保障制度的改革是当今 中国经济体制改革的重要一环，也是复杂的工种，关系到经济体制转轨、国有企业 转换经营机制等一系列问题。在我国人口年龄结构逼近老龄化、企业效益低下、劳 动者自我保障能力不强的情况下，企图一下子就建立起完善的保障体系，为中国改 革消除瓶颈，就目前国情而论是不能的。本文就当前养老保障制度改革的制约因素 进行分析，阐述笔者的一些观点，并指出一些对策建议。 一、一、 养老保障制
4、度改革制约因素分析养老保障制度改革制约因素分析（一）经济发展因素。养老保障水平必然与经济发展水平相适应，这是经济 社会发展的客观规律。目前我国生产力水平较低，县发展不平衡，东南沿海地区已 进入 中等发达程度，而广大中西部地区仍相对落后许多，这种生产力不平衡的因 素赞成了我国和地的养老保障水平在上的巨大反差。这些情况表明，目前我国建立 起统一的全方位的养老保障体系是缺乏充足的理论依据和不现实的，也不具备可操 作性。、经济规模。这是制约养老保障最现实的因素，经济规模的大小决定了保障 覆盖范围、奖金筹措、给付水平等养老保障中核心部分。我国年已达亿元，但人均只在美元，尚自于发展中国家之列，更属 于低收
5、入国家。改革开放以来的粗放型经济发展，基本上是国家和集体大量投资带 来的低效率的增长，这种状况在近一段时间内将不会得到根本的改变，政府仍将加 大投资，势发降低相对养老保障支出的增加，这对于目前我国养老保障覆盖范围小、 保障水平低的局面不会起多大改观作用。就目前我国的经济规模而言，除就适当提 高覆盖外、保持低水平的养老保障是适合国情的。 、经济结构。计划经济体制政我国走上了俦发展重工业的道路，采用了市积 累，低消费的政策，是工资管制和物价管制，造成养老保障资源的和水平低政。 改革开放后我国长期以来走外延型、粗放型发展，偏重于经济增长的数量、速度和 产值，忽略了经济增长的质量，效率和效益，近十几年
6、来经济盲目发展，低水平重 复建设势头仍没有利到有效控制，经济效益综合指数甚至低于“七五”计划达到的 水平。进入九十年代中后期，买方市场的形成和经济形势连续低迷暴露了我国经济 发展中的各种问题。产业结构重复低下，隐性失业公开化，为缓冲就业压力政府鼓 励提前退休，使得领取养老金的退休人员激增。年，我国离退休工人达 万，保障福利费用需.亿元，并且具有持续上升的势头。传统 的养老保障是以企业办社会的方式解决的，经过几十年的发展，多数企业效益下滑， 但养老保障支出却继续增大，许多企业的退休职工人数已点到在职工人数的/ 以上，个别甚至达到：，过重的养老负担严重影响了企业的正常发展。在军工、 煤炭、制造、纺
7、织行业养老保障问题比较突出，这些行业的企业一直承担着改革的 巨大成本，现在又面临着产业结构升级的难题，还要照顾到历史遗留下来的重大包 袱，单凭企业本身已是无力回天，解决养老保障问题只在依靠国家、依靠社会，养 老保障如何社会化是养老垢一个重要部分。 经济结构调整与养老保障制度改革之间的关系较为复杂。一方面养老保障制度 改革是经济调整中的一部分，就别按照经济结构调整的战略布置来按步就班地解决， 但是中一方面养老保障是关系到民人生计的问题，人民生活最终使利养老保障不得 不独立被考虑。将导致社会政治稳定与否。这就造成了两者在远期目标上的一致和 目前现实中相冲突的矛盾。经济结构调整中建立现代企业制度，完
8、善市场体系，产 业结构调整等成功，关系到我国经济的长久发展、人民生活水平的提高，需要大量 的精力与大量资本投入。但我们又无法想象以极低的养老保障和生活水平而把绝大 部分资金投入到经济结构调整上，这种做法无疑又回到了建国初期的情形，除了使 矛盾继续加深外，毫无裨益。这就需要调节好两者之间的关系，国家对些要慎重考 虑、谨慎决策，至少不能忽视养老保障的地位与作用，如何直辖市，解决两者之间 矛盾，使既保障退休职工生活的稳定，又不影响经济结构调整，将是我国政府解决 首要总是之一。 城乡二元经济结构造成“农村无保障” 。城镇职工养老保障虽低，但相对于农 村来说，保障水平就算很高了。我国养老保障覆盖率低，并
9、不是在城镇，相反城镇 的覆盖率很高，在农村，除少数集体赡养的“五保户”外，基本上无养老保障制度， 农村依然以家庭养老为主。建国以来，我国一直以农业税和工农产品价格剪刀差的 形式人农村汲取奖金发展工业，农民收入水平与城镇职工差距很大，国家在制订养 老保障制度时，并未能切实考虑到农村，造成了农村养老保障与城镇脱节的问题。 调查显示，养老防病、养老婚嫁、子女教育、盖房为每位农民一生中最大的消费投资决策。农民收入水平低，又无社会保障的情况下，仅养老、防病就可以使之陷入 贫困，农民的收入预期、消费预期都不乐观，这些情况足以解释计划生育和启动农 村市场需求这两项国策实施的艰难。人社会公平来说，农业为工业发
10、展投入了大量 的资金、资源，当工业体系建成后应当反哺农业，国家也应采取一些倾向农业的政 策，但是实践表明，工业由于自身体制原因未能反哺农业，国家的投资范围太广， 财政赤字上升，也偿可能大力扶助农业。农业这种产业的弱质性使利依靠农业本身 或社会力量帮助更是不现实，农业发展没有突破，对农村养老保障无疑是一个巨大 的障碍。虽然多方面都很困难，但笔者还是认为国家应人政策上资金上扶助农业的 发展，使农业产业化、农村城镇化、提高农民收入，这样可以根本解决农村养老的 问题。令人欣慰的是，人年开始政府决定把对农业投入从以往不到国民生 产总值的，提升到。这一实质性的举措必将对农业发展起良好的促进作用， 缓冲农村
11、养老保障的问题。 、经济周期。养老保障水平与经济周期紧密相联系。养老保障的起伏与经济 周期的起伏同向。欧美等养老保障体系成熟的国家，也不能避免经济周期对养老保 障的影响。七十年代石油危机、经济停滞造成了发达国家在市福利政策下巨额财政 赤字、使国家陷入“福利危机”之中，和国政府不利不降低保障水平，推后支持养 老金和增加个人税收的办法度过困境，但由于福利刚性的作用造成限职工与政府的 对立情绪，罢工、游行事件频频发生，影响了社会 麦经济的恢复。我国在养老保 障制度改革时应当借鉴这一点，在养老保障制度上留有余地，以免重蹈旧辙。 （二）体制因素 、资金筹措。年月，国务院发布了，推荐两种“统分结合”的方案
12、，供和地选择试用。 （一种是职 工养老保障费缴费比率不低于个人缴费工资其数的开始，以后每两年提高一个 百分点，最终达到个人帐户养老保险费的，其余由企业补充；另一种是按照 职工本人上一自度月平均工资缴纳固定比率的养老保险费） ，有的地方还可以结合 两种办法建立起其他养老保障资金筹措办法。但是由于对“统帐结合”这一崭新制 度缺乏深刻的认识和充分实践，对“统分结合”的规模，结构等尚未作出统一和恰 当的界定，在实践工作中形成了多种办法并行的局面，造成了个人、企业、国家之 间权利和义务的混乱。在“统帐结合”方案实施之前，个人并不负担养老保险费的 缴纳，全部由企业负担，实施后个人必须部分费用，县比例受年增
13、加，这对长期自 于低收入的职工负担是较重的，职工只能抵制缴费，出现了少缴、拒缴的行为。我 国长期以来没有完善的养老保障制度，和方面的投资又多，财政上困难对养老保障 资金的投入很少，养老保障资金存量很少。企业在养老保险费用的缴纳上负担大部 分，虽然现养老保险费用比率有所下降，但企业仍要负担高达职工平均工资的 的费用。养老保障虽对职工失去劳动能力后的一种保护，但本质属于一项调 节公平与效率的政策措施，在市场经济条件下，人们的收入差距随着效率的竞争必 然加大，同一养老保险费比率，对富者无所谓，对低收入者却是影响重大。目前我 国还未开征社会保障税，即采用累进制的方式对不同收入者采用不同的税率。这表 明
14、我国在养老保障资金筹措上还不很多可以改进的地方。 养老金给付，决定养老保障给付的主要资格条件，有退休年龄，就业年限，缴 纳保险费年限及数额等。在一国劳动起点年龄一定的情况下，退休年龄规定的早晚，直接影响到劳动年龄人口的规模和有效利用。如果退休年龄过早，可能迫使一部分 尚有劳动能力者过早退出劳动领域，从而失去大批有经验的劳动者，同时还要为这 些并非真正年者丧失劳动能力 的人提供巨额养老费用，增加社会负担。如果退休 年龄过晚，又会影响到新成长劳动力的就业，不利于劳动队伍的正常替换。目前我 国男性职工退休年龄是周岁，女性职工为周岁。虽然世界发展的趋势是退 休年龄向后推迟。但就我国现实状况年，劳动力供
15、给明显大于需求，实际操作中很 多职工都提前退休，缓冲了社会的就业压力，却也造成了养老保障负担的加得。人 我国养老保障历史年，职工一直是以连续工龄作为退休后享受养老保障待遇的条件。 年代后逐步被缴费年限所代替。实行这种个人、企业共同缴费的方式，职工中 个人的负担是不一样的，新产生了所谓“中人问题” ， “中人”即指在“统分结合” 前参加工作， “统帐结合”实行后退休的职工，由于在“统帐结合”没有个人帐户， 没有个人养老保险费用积累，但退休后同样享受“统帐结合”方案中的养老待遇。 这部分职工养老保障的过度是否顺利，是养老保障制度改革的重要环节。上述众多 因素的制约，我国养老保障总体上是较低的，但由
16、于制度上的不完善，社会上又无 统一的标准，以致有些地方、单位的养老保障水平过高，养老金替代水平在 之间，个别甚至高达。世界养老保障发展经验表明，养老 金水平一般要比工资低利多，替代率在左右，最市也不会超过。我国 是发展中国家，养老金给付中差异过大负作用明显，影响了有关职工对改革的信任 度，挫伤了职工的积极性。有专家指出，我国目前的养老金替代率为左右为 宜。 、机构设置动作。养老保障资金的营运监管无论决策和操作过程如何复杂， 都必须遵循完全性、流动性原则。如何使养老保障资金能够有序、有效地运行，保 值、增值，这是我国养老保障制度改革的一项重大课题。目前我国资本市场发育程 度低，投资渠道少，实业投资风险大、营运监管手段落后、风险防范能力弱，养老 保障资金的主要投资手段是银行存款和购买国债。在历年滚存结余的 578.56 亿元 中，银行存专户存款 380.72 亿元，点 65.8%，购买国债 95.33
