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1、中国法律规范体系与立法效果评估冯 玉 军摘 要:法律是治国之重器,良法是善治之前提,完备而良善的法律规范体系不仅是建设法治体系的第一要义,而且是法治国家的基本标志以及政权稳定和社会发展的基本保障。总结我国法治量化评估的经验教训,对法治体系进行宏观评估,须秉持清晰明确的价值观,有严谨合理的法治理论支撑,注重指标设定与统计的逻辑自洽,方能实现多主体/类型/视角的综合统计研究之目标。以立法完备性、科学性、民主性、受监督性为指标构建评估体系,设计针对社会公众、法学专家和法律执业者的调查问卷,借助随机抽样和立意调查两种实证研究方法,考察我国法律规范体系的实际状况并给出具有可信度的评估结果,了解我国法律体
2、系创制与实施的底数,为完善以宪法为核心的法律体系提供助力。关键词:法律规范体系 立法完备性 立法民主性 立法科学性 立法受监督性作者冯玉军,中国人民大学法学院教授 ( 北京 1 0 0 8 7 2) 、河北经贸大学教授( 石家庄 0 5 0 0 6 1) 。一、立意与方法党的十八届四中全会通过 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定( 以下简称 决定) ,要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系,促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“ 全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法
3、治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。 ”这一系列创新思路和观点,因应中华民族伟大复兴和全球善治潮831 本文系国家社科基金2 0 1 4年重大项目 “ 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体 系研究”(1 4 Z D C 0 0 8)及马克思主义理论研究和建设工程2 0 1 5年度重大项目 “ 全面依 法治国重大现实问题研究”(2 0 1 5 MZ D 0 4 2)成果。 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国流,既是对中外法治文明经验的高度总结与凝练,又是以问题为导向,扎实推进依法治国的行动指南,是中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破。中国特色社会
4、主义进入新时代,全面依法治国和法律体系完善,也进入了新时代。完备良善的法律规范体系无疑是社会主义法治体系建设的重要基石,也是政权稳定和社会发展的基本保障。从形式法治的视角看,到2 0 1 0年底, “ 我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。 ”党的十八大以来,立法步伐不断加快,截至2 0 1 7年3月,十二届全国人大及其常委会共通过法律、法律解释和有关法律问题的决定1 0 0件。但是,法律体系形成及其规模的持续扩大并不表明法律体系已经完备或能够自动产生实效,更不意味着立法必然合乎社会需要、让人民有更多的获得感。实
5、践中,我国法律体系不协调、不一致、体系性不强的问题依然突出,立法工作中部门和地方利益法律化的问题、争权诿责的现象并不鲜见。有些法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强;有些法律法规缺乏科学性、民主性及合理性,互相冲突、自相矛盾,使执法者和司法者无所适从;有些法律法规文字过于笼统,原则性大于技术性,内容不够精细完备,存在空洞抽象、逻辑模糊以及法律漏洞的现象;有些过时法律法规未能及时修改、废除或者作出立法司法解释。为此,对立法活动与法律规范体系进行系统的宏观立法评估,把握各类法律主体的真实感受,问诊法治发展的优势与弱项,摸清 “ 行动中的法律法规”较全面的状况,便成为一项极其迫
6、切的研究课题。过去十多年来,我国法学界高度重视法治的指数设定与评估问题,先后推出了香港地区法治指标、余杭法治指数、中国人民大学法治发展报告、中国社科院法学所法治蓝皮书、中国政法大学司法文明指数、法治政府发展报告等报告成果。有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础,强调 “ 从事实出发” 、 “ 让数字说话” ;有的研究则认为中国的法治评估实践,表现出 “ 嵌入性” 、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征,法治评估应该在 “ 试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化,并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治931中国法律规范体系与立法效果评估共产党第十九次全国代表大会上
7、的报告 ,北京:人民出版社,2 0 1 7年,第3 8页。 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设 , 习近平谈治国理政 ,北 京:外文出版社,2 0 1 4年,第1 4 4页。参见袁曙宏: 关于构建我国法治政府指标体系的设想 , 国家行政学院学报2 0 0 6年第4期;钱弘道、王朝霞: 论中国法治评估的转型 , 中国社会科学2 0 1 5年第5期;朱景文: 论法治评估的类型化 , 中国社会科学2 0 1 5年第7期。朱景文主编: 中国法律发展报告 数据库和指标体系 ,北京:中国人民大学出版社,2 0 0 7年。目标的实现。不仅是理论界,不少地方政府部门和司法机关搞的法治评估也是如火如荼。纵
8、观大多数法治评估成果,其共性目标都是要检视特定地域/部门参与社会治理或法治发展中存在的问题,评估反馈之后,服务并促进法治实施和法治监督。但由于法治指数和评估方案的理论准备不足,评估方法混杂模糊,指标设置和权重分配不合理,评估主体中立性缺失,让人对看似纯 “ 客观”的评估结果产生疑问、可信度大打折扣。更有甚者,个别评估结果虚假、缺乏公信力,更是招致了舆论层面的质疑和批判。本文主题设定为对中国法律规范体系与相关立法活动进行宏观评价。在综合上述法治量化评估方案优劣得失的基础上,借鉴国际法治评估 特别是世界正义工程 (T h eW o r l dJ u s t i c eP r o j e c t 简
9、称W J P)的通行做法,依托中国人民大学 “ 中国调查与数据中心”的强大技术平台,分别通过公众、专家和执业者三种调查问卷收集到的评估数据,对立法完备性、科学性、民主性、受监督性4个二级指标,以及其下细分出的9个三级指标 ( 详见下表)逐个打分,继而通过数据分析全面细致地评估我国现有法律规范体系的现实状况,并给出具有可信赖度的法治主观评价。我们认为,这样的指标设置,完全合乎党的十九大报告中关于推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治的要求。中国法律规范体系指标一级指标二级指标三级指标法律规范体系1 .立法完备性1 . 1法律体系完备性 1 . 2立法机制完善性041中国社会科
10、学 2 0 1 7年第1 2期钱弘道等: 法治评估及其中国应用 , 中国社会科学2 0 1 2年第4期。参见孟涛、江照: 中国法治评估的再评估 以余杭法治指数和全国法治政府评估为样本 , 江苏行政学院学报2 0 1 7年第4期;张保生、郑飞: 世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义 , 法制与社会发展2 0 1 3年第6期;汪全胜: 法治指数的中国引入:问题及可能进路 , 政治与法律2 0 1 5年第5期。陈林林: 法治指数中的认真与戏谑 , 浙江社会科学2 0 1 3年第6期。本次法治评估除了本文所涵盖的法律规范体系指标与立法效果评价外,还包括法治实施体系指标 ( 行政执法指标、司法适用指标、
11、社会治理指标) ,法治监督体系指标 ( 文件监督指标、执法监督指标、审判监督指标) ,法治保障体系指标 ( 人员保障指标、经费保障指标、法学教育与普法指标) ,党内法规体系指标 ( 党内法规完善性指标、党内法规执行力指标、党规国法协调性指标、党员守法指标) ,法治效果指标 ( 控权指标、人权指标、秩序安全指标、法治信念指标) 。整个研究共设计一级指标6个,二级指标2 0个,三级指标6 6个,四级指标1 8 8个,问题4 3 0个。参见朱景文主编: 中国法治 评估报告2 0 1 5:中国法治评估指标 ,北京:中国人民大学出版社,2 0 1 6年。参见 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会
12、主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 ,第3 83 9页。续表一级指标二级指标三级指标法律规范体系2 .立法科学性2 . 1立法符合实际程度 2 . 2立法合理公正程度3 .立法民主性3 . 1立法公开性 3 . 2公众参与立法 3 . 3专家参与立法4 .规范性法律文件监督4 . 1对法律的监督 4 . 2对司法解释的监督如此考虑和安排的基本理由如下:第一,建立严谨合理的法治理论基础,以体现 “ 良法善治”的实质法治为主、兼顾形式法治,在人民获得感与专家和执业者认可度的基础上构建立法效果评估指标体系。中国人民大学法治评估中心自2 0 0 4年起就开展了法治发展评估研究,彼时
13、同其他科研单位及地方政府的评估方式一样,秉持的法治理论基础是形式法治理论,强调法治就是规则之治、程序之治,只要法律是依据良好的程序制定,并表现为具体的法律渊源和形式,可以通过官方发表的统计数据和客观数据准确量度,就是有效的法律评估,从而出现 “ 纸面上的法治评估”这样一种孤立、静止看待法治的形而上学错误。从实质法治的角度看,经由科学、民主立法而实现的高质量、精细化法律规范当然要比随便一种制度安排更好;人民通过遵守法律规范而获得的幸福感、安全感、确定性、透明度要比单纯比较法律条款数量、法律渊源层级等更有说服力和解释力。当今时代,经济社会越发展,人民群众对美好生活的盼望越强烈,加强和改进立法的任务
14、就越艰巨。第二,秉持清晰明确的价值观,从法律规范的三大价值要求 ( 完备性、科学性、民主性)出发,将作为研究对象的法律规范体系的建构及其实现 ( 含监督)效果指数化。众所周知,完备的法律规范体系对规范性法律文件的制定有很高的要求:一是立法完备、逻辑严谨。就是在确保法律体系完备、立法机制完善的基础上,构建以宪法为核心、上下有序、内外协调,各部门法和同一法律部门不同层级的法律规范之间协调一致、有效衔接、价值融贯、调控严密的法律体系,为从法律大国迈向法律强国奠定基础。二是立法科学,一切从实际出发,立法合乎社会历史发展规律,突出中国特色、实践特色和时代特色,对 “ 权利义务”和 “ 权力责任”的范围1
15、41中国法律规范体系与立法效果评估在形式法治观影响下,某直辖市民政局对各区县分局进行的 “ 法治民政”评估,就出现了以是否成立专门的依法行政领导小组、有无独立编制的法制机构、是否具有法学专业的专职人员作为行政领导重视程度的衡量指标,以单位负责人 ( 局长、副局长、科室主任)出庭应诉情况来衡量行政案件沟通水平的情形。而完全不考虑区县的经济发展水平、地域特点、财政支付能力、公务员编制数量等情况,更没有通过对行政相对人的深入调研考察 “ 法治民政”是否落到实处。及关系设定明确具体、合理公正,具有可操作性和执行性。三是立法民主、价值优良、社会参与、凝聚共识。我国立法的目的就是人民通过立法活动,行使管理
16、国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力,实现当家作主。为此,立法主体、程序、内容都应当恪守以民为本、立法为民理念,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,坚持反映人民意志、实现人民利益的根本原则,坚持立法公开,发扬协商民主的制度优势,保障人民和专业人士通过多种途径参与立法活动。民主立法的过程,就是推动治理体系改革创新的过程,就是统一思想、寻找并凝聚共识的过程。以上三大价值要求,正是评估我国法律规范体系的三个主要标准。其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式,是对法律规范体系形式的要求,民主性是对立法本质及其过程的要求,立法科学性是对立法内容的要求。从整体上而言,这三个方面的价值要求是相互协调的,但是也不排除在某些个案中可能会出现相互矛盾的现象,尤其是立法科学与立法民主之间。第三,方法论上强调 “ 运行中的法治体系”评估指标的逻辑
