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1、 2食品安全的规制主体研究 摘 要 我国政府于本世纪初启动了食品安全监管体制的改革在 2 0 0 4 年确立了现行分段监管为主品种监管为辅的多部门监管模式然而近几年来食品安全事故反而有愈演愈烈之势在此背景下理论界和实践界都认识到相关改革的方向应逐渐聚焦于食品安全规制主体的多元化与行政监管体制的优化本文以行政性规制为主要视角以理论梳理实践考察以及制度设计等方面作为切入点对我国食品安全中的规制主体问题作了系统的梳理 第一部分在对规制理论所涉及的一些概念进行简单介绍基础上以行政性规制为切入点对规制主体研究的几种理论作了较为深入的梳理进而从多学科角度就引入经营者行业社会监督的规制主体多元化模式及各规制
2、主体的定位进行了阐述 第二部分以行政性规制为视野就我国与发达国家在行政规制体系机构配置权力协调等领域的实践进行了比较主要以美国加拿大为例分别总结了多部门监管模式单一部门监管模式和综合型监管模式的特点为第三部分展开论述进行了准备 第三部分从三聚氰胺奶粉案入手分析归纳了我国食品安全规制3主体设定存在的主要问题结合第二部分以总结食品安全行政性规制主体的设定原则为切入点就借鉴综合型规制模式改革我国食品安全行政监管体制及规制主体多元化进行了论述 关键词食品安全规制模式规制主体 多元化 4THE RESEARCH ON THE MAIN OF FOOD SAFETY REGULATION SYSTEM A
3、BSTRACT Our government started a food safety regulatory reform at the beginning of this century. The existing multi-sectoral regulatory model was established in 2004. However, in recent years, food safety incidents have become worse rather than before. The theorists and the practice realizes that pr
4、ogressive direction of the reform should be focused on food safety regulation and the diversification of the main system. In this paper, combing through the theory, practice and the design of the system as three entry points, the author analyzed the main of the regulation of Chinas food safety syste
5、m. Firstly, based on introducing regulations theory, the author depth carded several main theories of regulation and described the regulation and diversification of the positioning of the main regulatory system from the perspective of multi-disciplinary. 5Secondly, the author compared regulation sys
6、tem architecture and the power coordination between China and the developed countries. The also showed the features of the multi-sectoral regulatory model, the single sector regulation model and multi-regulatory model with the United States and Canada as an example. So the third part is ready to sta
7、rt on. Thirdly, the author analyzed the main problems of Chinas food safety regulations through the “Sanlu” milk incident. We also Summarized the principles of setting up the main of food safety regulation system, discussed the reform of Chinas food safety regulatory system and diversified main, dra
8、wing on the multi-sectoral regulatory model. In this paper, we used the following methods: theory with practice, comparative analysis and case studies. KEY WORDS: food safety regulation model, regulatory bodiesdiversified 8引 言 2 0 0 4 年为了应对愈加严峻的食品安全形势我国建立起了分段监管为主品种监管为辅的多部门监管模式的食品安全规制体系然而由于行政规制体系的设计存
9、有缺陷经济性社会性规制主体的参与程度又相对不足近几年我国不仅未能有效抑制食品安全的恶化趋势而且食品安全事故的发生越来越频繁影响越来越恶劣甚至出现了乳制品这样几乎全行业涉及的情况严峻的现实令政府的监管能力深受置疑近年来要求制定食品安全法加强监管出台保障食品安全的制度等等的呼声越来越强烈在此背景下食品安全法终将于 2 0 0 9 年 6 月 1 日起实施标志着我国食品安全从立法观念到监管模式的改革行将深入运用比较法通过对法制较为成熟的发达国家食品规制模式的分析借鉴可以发现我国在食品安全规制主体的设定上存在着规制主体单一机构设置不合理等重大缺陷以食品安全法的制定实施为契机本文试图从规制主体的角度对我
10、国食品安全规制进行研究希翼能为改善我国食品安全提供有用的思路和参考 本文的主要研究思路是以行政性规制为切入点对我国与发达国家在食品行政规制体系机构配置权力协调机制规制主体多元化等方面的实践进行了比较总结了行政性规制中规制主体设定的原则分析了我国食品安全行政监管体制改革比较可行的借鉴目标通过深入梳理规制的理论基础整理了分别支持行政性规制和其他规制模式的各种主要理论介绍了各规制主体及可使用的规制工具从而总结了食品安全规制主体多元化下各主体的定位结合对近期食品安全事故的原因分析以三聚氰胺奶粉案中我国食品监管部门的表现为启示对我国食品安全行政监管体制存在的规制主体问题进行了反思最后综合上述三方面就借鉴
11、综合型模式改革我国食品安全行政性规制体制引入经营者行业自律互律社会监督等多元化规制主体展开了论述 9第一章 食品安全规制主体研究的理论综述 一般而言规制理论所指的规制是指政府规制即政府依法律法规对市场活动所进行的规定和限制行为依其调整对象及目的又分为经济性规制与社会性规制两者均以政府为规制主体但涉及领域不同1本文旨在研究食品安全领域规制主体多元化故从规制主体的角度将规制模式划分为行政性规制政府监管模式经济性规制自我约束模式社会性规制第三部门监管三种模式以下分别就三种模式的规制主体及工具进行分析 第一节 食品安全规制模式及规制主体概述 一食品安全的行政性规制与规制主体 1 行政性规制政府监管模式
12、 行政性规制是指政府通过立法执法司法和法律监督等手段对食品安全进行规制的机制, 主要通过制定行政规制体制颁布规制法律法规和执行法律法规并对食品安全违法行为进行处罚和制裁2在我国食品安全的行政性规制被称为食品安全监管规制则被相应称为监管特指政府部门为保障食品安全对食品企业农户消费者及其他团体与个体实施的管理行为 食品安全的行政性规制伴随着西方资本主义工业化的兴起而发展上溯至 1 8 6 0 年英国在一系列的食品中毒事件触动下制定了食品和饮料掺假法令其他国家如荷兰法国等也随后通过了类似的食品法律美国国会于 1 8 9 0年通过了肉类检查法1 9 0 61 载智库.百科网页http:/ 2009 年
13、 5 月 22 日 2 张锋李长健论我国食品安全规制模式的整合与创新:基于经济法与行政法的双重视角载贵州师范大 学学报社会科学版2007 年第 6 期第 53 页 10年又通过了纯净食品和药品法一般认为此两部法案是现代美国乃至世界全面实施食品安全监管的标志3政府主导的食品安全规制模式遂于 1 9 世纪至 2 0 世纪初形成食品安全监管模式可从不同的角度划分, 从监管主体数量和权力配置的角度联合国粮农组织和世界卫生组织强化国家食品控制体系指南把各国食品安全监管体制概括为多部门型单一部门型和综合型三种模式有些学者从监管主体分工的角度, 把食品安全监管模式划分为分段监管模式和品种监管模式4其中综合型
14、模式实质是多部门模式基础上的改进模式分段监管模式和品种监管模式是在监管主体设置基础上监管机构的分工方式通常依各国食品产业的实际情况择用汲取综合型和单一部门型的优点改进我国现行的多部门模式很具有实践意义 2 行政性规制的规制主体及规制工具 行政性规制是以行政机关立法机构司法机关等为规制主体规制工具主要有行政许可行政处罚行政强制行政合同行政指导等行政处罚行政强制行政许可是行政部门最为常用的传统规制工具我国行政处罚法第三章赋予符合规定的行政机关行政处罚权其中限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使在行政强制领域目前在我国还没有统一的法律规范行政执法部门通常依据产品质量法反不正当竞争法等法律中有关行
15、政强制措施的条款对食品安全问题行使行政强制 行政处罚与行政强制是确保规制策略实效具有事后性的执行工具一方面由于不安全食品的危害后果显现于食品销售之后即有所谓时滞效应另一方面由于食品的生产工艺生产过程经营环境与安全密切相关在经营者从事食品经营之前有必要由权威机构审核其是否具备提供安全食品的条件因此行政许可是食品安全规制中重要的处于上游的政策工具属于高度的政府干预手段为各国政府在对直接关系公共安全人身健康生命财产安全的产品质量进行规制时选择使用5我国行政许可法作了如下规定对于直接关系公共安全人身健康生命财产安全的重要设备设施产品物品需要按照技术标准技术规范通过检验检测检疫等方3 徐楠轩外国食品安全
16、机构体系的发展和启示载行政与法2007 年第 6 期第 114 页 4 曾祥华食品安全监管主体的模式转换和法治化载西南政法大学学报2009 年第 2 期第 22 页 5 唐明良宋华琳行政法视野中的民营经济与政府规制改革载法治研究2 0 0 7 年第 2 期第 1 0 页 11式进行审定的事项可以设定行政许可 标准也是一种重要的行政规制手段中华人民共和国标准化法第 7 条第 1 4 条规定: 保障人体健康人身财产安全的标准是强制性标准, 强制性标准必须执行2 0 0 7 年 7 月国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定指出国务院质检卫生农业等主管部门在各自职责范围内尽快制定修改或者起草相关国家标准加快建立统一管理协调配套符合实际科学合理的产品标准体系 消费者权益保护法第 1 8 条规定经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身财产安全的要求对可能危及人身财产安全的商品和服务应当向消费者作出真实的说明和
