第7章--政策合法化与听证制度

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1、公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材公共政策概论（第二版）谢 明 编著公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材政策合法化与听证制度第7章公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材本章重点n 明确政策合法化的概念n 认识政策合法化的途径n 掌握听证活动的具体步骤与形式n 能够理论联系实际，结合我国具体政策实践分析听 证活动中存在的问题公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.1 政策合法化n 合法性的概念出自英文“legitimacy”一词，从目前的共识性认识来 看，合法性是指某种政治统治或政治权力以及实施措施能

2、够让被 统治群体和个人认为是合理正当的和符合道义的，从而能够加以 认可和服从的能力及属性。n 合法性的概念主要涉及统治主体与统治客体两个方面。n 政策合法性的概念源自传统合法性的研究，政策作为政治统治的 具体表现形式，对其合法性的理解有广义和狭义之分。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.1.1 广义的政策合法性n 从广义角度而言，所谓具有合法性的政策就是能够被公众认可、 接受、遵从和推行的政策，而使政策能够逐渐被公众认可、接受 、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。n 政策合法性的核心存在于人们内心对政策道义性、正当性和合理 性的认可。政策取得合法性的过程被称为政策合法化。n

3、 政治系统的合法化是公共政策合法化的前提，此外，政策的合法 性还需要依照一定的合法性程序。公众对政策的认可和默许、接 受与遵行，是政策合法化的必要条件。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材韦伯的观点n 政治系统取得合法性有三种不同的途径：n 韦伯区分了三种权威类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型 权威。n 韦伯指出，社会重大变革起源于社会科技的进步和年轻成员的不 安定。n 官僚组织体系公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.1.2 狭义的政策合法性n 从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念 。n 政策合法性包括这样一些内容：合法的决策主体、合法的政策

4、程 序以及合法的政策内容。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材1、合法的决策主体n 决策组织的组建及享有的权力是宪法和法律规定的，是由国家权力 机关或上级国家行政机关授予的。n 一般而言，主要从六 个方面考察决策主体 的合法性。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、合法的政策程序n 程序之所以重要，主要因为它是规范决策组织行为的有效途径。 如果没有程序做保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性 行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代 替组织行为。n 在政策实践的发展过程中，人们越来越达成一种共识：现代社会 的公共政策制定，需要合理合法的程序。许多国

5、家也专门制定了 涉及决策程序的相关法律，如审查制度、听证制度等。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材3、合法的政策内容n 政策内容的合法主要是指政策应与国家宪法和现行法律相一致， 在内容上不发生抵触。不仅要符合有关的法律原则，而且要符合 法律的具体规定。n 保证政策内容合法需要做到： 在决策过程中把备选方案与相关的法律法规相对照； 充分发挥法律性政策机构的审查作用； 必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查 程序。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.1.3 政策合法化的途径1、建立民意调查制度n 民意调查，又称为舆论调查，是了解公众舆论倾向的一种社会

6、调 查，它通过运用科学的调查与统计方法，如实地反映一定范围内 的民众对某个或某些社会问题的态度倾向。n 民意调查的内容主要是被调查者的主观愿望、意见和态度，而不 是某种客观存在的社会事实。n 优势：能够为政府决策提供重要参考，同时也为科学研究提供有 效素材。n 局限性：调查的结果只能反映某种“民意”的倾向性，而不能表明某 种民意的是非和对错。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 民意调查的基本方法：公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、加大公民参与力度n 在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及实现 政策合法化的根本途径。公共政策只有在制定过程中，扩大公

7、民 参与，倾听公众的意见，了解民心所向，才能在执行过程中得到 民众的认可和拥护，促进政策的顺利实施，保障政策的合法地位 。n 现阶段，我国公众参与公共决策尚得不到有效实现，主要表现为 ：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策 的渠道不畅，间接参与难以真正落实。n 我国公众参与决策得不到有效实现的关键是缺乏相应的制度和法 律规范。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材3、建立听证制度n 听证是公众参与的有效渠道。n 听证是发扬民主、确保政策和法律符合民意的重要途径，是政策 制定民主化、科学化、合法化的必然要求。n 1996 年我国制定的中华人民共和国行政处罚法首次规定了

8、听 证制度，随后中华人民共和国价格法、中华人民共和国立 法法和中华人民共和国行政许可法等多部法律对此项制度 的规定又有新的发展，但在决策程序立法上尚处于起步阶段。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4、科学合理地划分政策主体权限n 明确各级行政机关政策主体权限并附以具体的法律保障是实现政 策合法化的必要条件。n 科学地划分其权限既可以保证决策机构目标、方向的一致性 ，同 时又能充分调动各类机构在政策制定中的积极性、主动性和创造 性 ，协调好决策主体之间的权责关系。n 我国应该建立一个符合中国单一制结构形式的层级目标决策系统 ，加快行政体制改革步伐，减少不必要的管理层级，缩小“条条”

9、的 权限，尽量避免因信息过滤、信息失真带来的政策障碍，提高政 策制定的效率和可操作性。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.2 听证制度7.2.1 听证概述1、听证起源 听证或聆讯制度起源于英美，其传统可以追溯到英国自然法古老 的自然公正原则自然公正原则。 司法审判的听证模式后来逐渐被引入行政和立法程序。 1946年美国的联邦行政程序法首次以成文法形式明确规定了 行政听证程序。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材行政听证公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、听证制度的引进公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材n 从我国听证制度的发展状况来看，听

10、证主要是指政府机构在作出 涉及公众利益的公共决策时，听取利益各方和社会各个方面以及 有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序。n 听证的现实意义：使公民参政权得以体现，使公民的诉求能够有渠道表达。有助于行政机构提高行政效率。有利于树立“阳光行政”的理念，让公众通过听证参与政策过程能够 使政府行为更为公开透明，符合社会发展的客观需要。有利于社会的和谐进步。n 从1993年至今，听证制度在我国已经有了快速的发展。尽管如此 ，但从目前的情况来看，听证实践并不乐观，存在的问题仍很明 显。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.2.2 听证步骤以行政立法听证为例n 行政立法是国家

11、行政机关以国家名义创制法律规范的行为，行政 立法虽然具有立法性质，但它又不属于权力机关的立法，而是从 属于权力机关的立法。n 行政立法听证一般包括下列具体步骤：公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材7.2.3 座谈会与论证会n 座谈会、论证会作为一种行政立法听取公民意见的一种程序，较 听证会更为简单、灵活，但也同样是一种重要的行政立法听取公 民意见的方式。n 目前中华人民共和国立法法、行政法规制定程序条例和 规章制定程序条例都将这两种方式作为听取公民对行政立法 意见的方式之一。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材1、座谈会n 座谈会在我国是一种传统的政府听取民意的方式，在

12、我们的日常 政治生活中被政府广泛采用。n 优势：灵活，既可以让行政立法机关听到对行政立法草案的更多 不同意见，同时也不会过大地增加行政立法机关的经济负担。n 注意问题： 及时确定参加座谈会的人员，尽快交付行政立法草案和相关材料 。 尽早确定召开座谈会的时间、地点，并及时告之。 在座谈会中，行政立法机关除对代表的质疑作必要的解释外，不 必就某一问题与其展开辩论。 座谈会参加人员不必在笔录上签名，座谈会上参加人的发言可以 被视为行政立法机关与公民之间就行政立法问题所做的一种思想 沟通。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材2、论证会n 论证会，即邀请有关专家对行政立法草案内容的必要性、可

13、行性 和科学性进行研究论证，作出评估。n 特点：与会人员往往为某一方面的专家，其观点具有较强的客观 性和说服力。但是，专家们的观点往往具有较强的理想色彩，对 法律条款的具体意见可能因脱离实际而欠缺可行性。n 注意问题： 选择合适的专家参加论证会。 正确对待专家的意见。 专家应当保持必要的中立地位公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材3、信函与电子邮件n 除了座谈会与论证会之外，信函与电子邮件也是听取公民意见的 重要渠道。n 优势：可以提高行政立法的效率，同时也便于公民对行政立法草 案发表意见。n 注意问题： 行政立法机关应当以适当的方式预告行政立法草案； 为了使公民能够提出更具有针对

14、性的意见，行政立法机关可以设 立必要的咨询点，解答公民对行政立法草案认识上的疑惑； 行政立法机关应当给予公民简要的回复，尤其是不采纳的意见或 者建议，应附上不采纳的理由； 如果有数个公民提出相同的意见或者建议，行政立法机关可以通 过媒体集中回复意见。公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材4、听证会与座谈会、论证会的不同公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材关键词政策合法化 传统型权威 魅力型权威 法理型权威 听证制度 行政法官模式 当事人主义 职权主义 职能分离原则 自然公正原则 公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材思考题1.根据韦伯的权威理论，权威可以划分为哪些类型？2.政策合法化有哪些途径？3.民意调查有哪些方法？4.从狭义角度讲，政策合法性应包括哪些内容？5.什么是程序公正性理论？6.我国的听证制度存在哪些缺陷？7.听证一般包括哪些具体步骤？8.座谈会与论证会有何区别？公共政策概论（第二版） 公共管理核心课程系列教材THANKS 谢谢大家