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1、!“经济社会体制比较 （双月刊）行动者与制度效度： 以文本结构为中介的分析 以全国人大预算审查为研究对象林尚立内容提要：制度往往会通过相应的文本来体现其运行， 制度运行的行动者决定这种文本的具体表达。 所以， 通过对文本的研究， 能够考察到行动者与制度运行效度之间的关系。 本文通过对全国人大预算审查报告的比较分析， 发现制度运行的效度不完全取决于制度的健全， 而在很大程度上取决于制度的行动者； 行动者虽然受制于所运行的制度以及该制度所在的更大制度空间， 但行动者的积极行动依然是使制度得以运行和健全的关键。关键词：行动者制度效率文本结构作者简介： 林尚立， 复旦大学国际关系与公共事务学院常务副院
2、长， 教授。规范人类生活的各种制度越是发展越是理性化。在民主政治条件下，任何制度建构都必然通过文字将其规范下来， 形成相应的制度文本， 即法律文件。所以， 现实中的任何制度， 都首先在文本之中， 其次在实践之中， 从而形成了文本制度与实践制度之间的差异。这种差异的根由在于制度背后的行动者。行动者的观念、 价值取向、 利益结构以及权力关系， 都将直接影响制度的实际运行效度。由于实践制度的实际运行， 也往往要通过相应的文件来表达， 而制度运行的直接行动者将决定文件的具体表达。所以，制度运行所产生的文件将对实践制度运行的效度产生深刻的影响。本文将通过对全国人大预算审查制度所形成的预算审查报告的分析和
3、考察， 来分析行动者与制度效度之间的关系。一、全国人大预算审查制度的形成与发展作为一种国家制定的年度财政收支计划， 政府预算或者说国家预算， 古已有之。在中国的周代， 就有国家预算。但作为一种国家制度的安排， 现代预算制度是随着现代国家的出现而出现的。基于现代民主的原则， 在这种制度安排中， 政府的预算一定要通过代议机构的审核、 批准， 并因此要受到代议机构的监督。所以， 在民主共和的政治条件下， 预算编制、 预算审查与预算监督是国家制度运行的基轴。虽然在 #$%$ 年中华人民共和国成立之前现代预算制度在中国就已出现， 但其全面的确立与运行却是在 #$%$ 年之后。因为， 此前的预算制度， 由
4、于国家尚未完全统一， 缺乏内在的统一性。为了巩固新生的政权， 实现经济与社会整合与恢复， 中华人民共和国一诞生就开始进行统一财经工作。#$%$ 年 #& 月 & 日中央人民政府委员会第四次会议通过了新中国第一份国家预算报告， 即薄一波做的 关于一九五 年度全国财政收支概算草案编成的报告 。#$“( 年& 月，!“#$“ 年第 % 期总第 &#! 期政务院召开财政工作会议， 决定统一国家财政收支管理。 月， 政务院通过了 关于统一国家财政经济工作的决定 、关于统一管理 &(%$ 年度财政收支的决定 ， 以及其它有关决定， 使财经工件从基本上分散管理发展到高度集中的统一管理。&(%& 年 ) 月
5、&( 日中央人民政府政务院公布 预算决算暂行条例 。 &(%# 年 ) 月 “ 日， 财政部长薄一波向中央人民政府第 &“ 次会议递交了新中国第一份依据预决算条列编制并提请法定程序审查和批准的国家预算报告， 即 关于一九五一年度国家预算的执行情况及一九五二年度国家预算草案编成的报告 。 报告开头这样写道： “我今天特向中央人民政府委员会第 &“ 次会议报告 &(%& 年度国家预算的执行情况， 并提出 &(%# 年度国家预算草案， 请中央人民政府委员会予以审查和批准。 ”但是， 由于新宪法尚未制成， 全国人大尚未建立， 这些预算审查和批准原则上属于行政性的， 并非立法性的。所以，这些审查也不可能
6、形成具有立法监督意义的预算审查报告。新中国第一份国家预算审查报告出现在 &(% 年 ! 月， 由第一届全国人大预算委员会做的 关于 &(%* 年国家决算和 &(% 年国家预算的审查报告 。这样， 新中国继确立统一的预算制度之后， 也确立了预算审查制度。但是， 预算审查制度确立之后的发展并不顺利。就全国人大预算审查制度的发展而言， 虽然 &(%* 年的宪法明确了全国人大拥有预算审查和监督权， 但是， 政府预算所依据的条例并不是由全国人大通过的预算法律文件， 而是由政务院于 &(%& 年公布的 预算决算暂行条例 ， 同时， &(%* 年宪法也没有把具体承担预算审查和监督的全国人大预算委员会列为常设
7、委员会。在这样的体制下， 全国人大预算审查自然从一开始就是程序性的审查。&(% 年形成的新中国第一份预算审查报告的核心基调就是肯定、 赞成与同意。为了促进全国人大的工作， 提高人大监督政府工作的能力，&(%“ 年秋刘少奇委员长提出要研究在全国人大设立几个委员会，同国务院所属各部对口， 以便开会时提出意见和建议。 彭真副委员长兼秘书长还就此出国进行了考察。 经过认真研究， 提出了全国人大设立政法、 财经、 重工业、 轻工业、 农业、 教育、 外交等八个常设委员会的方案。 但后来反右斗争来了， 事情就搁置了下来。 &(“# 年 * 月第二届全国人大第三次会议上， 预算委员会只对 &(“$ 年的决算
8、进行审查， 形成不公开公布的审查报告。 此后， 在 “文革” 期间， 全国人大会议虽有预算报告和形成预算决定的程序， 但没有预算委员会的参与和工作， 自然也就没有预算审查的报告。&(!( 年 ! 月五届全国人大第二次会议恢复预算委员会的工作， 并履行了对 &(!) 年国家决算和 &(!( 年国家预算的审查工作。 &()# 年， 五届人大第五次会议， 对宪法进行了修改， 并依此对全国人大组织结构进行了调整， 由常设的财政经济委员会来履行原来的预算委员会功能，&() 年 “ 月，财政经济委员会在六届全国人大一次会议上审查了 &()# 年的国家决算。这标志着全国人大预算审查监督工作， 开始从原来的大
9、会期间审查监督向日常性和专门化的审查监督发展。相对于原先的预算审查监督体系来说， 预算审查专门机构的常设化， 仅仅解决了问题的一半， 因为， 这个机构的运作除了宪法之外， 还缺乏其工作所需要的、 专门的预算法律。&(# 年国务院颁布的 国家预算条例 ， 虽然终止了运行了整整 *$ 年的 预算决算暂行条例 ， 但财政经济委员会履行预算审查和监督职能的法律地位和法律权力，并没有因此得到进一步的细化和明确， 其法律依据只是 &()# 年宪法第六十二条第十款的规定： 即全国人大拥有 “审查和批准国家预算和预算执行情况的报告” 的职权。但也就是在这一年之后， 随着社会主义市场经济体制的建立和依法治国方略
10、的推行， 预算编制、 预算审查和监督的法制化进程大大加速。&(* 年，全国人大通过了中华人民共和国预算法和中华人民共和国审计法两部重要法律；&()!经济社会体制比较 （双月刊）年， 全国人大通过了设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的决定， 以强化预算审查监督工作的专业化和日常化；“# 年，全国人大常委会作出了关于加强中央预算审查监督的决定， 为新设立的预算工作委员会的工作提供必要的法律支持和制度规范， 以便其有效地开展工作； $% 年， 全国人大常委会又作出了关于加强经济工作监督的决定， 以加强全国人大对政府经济工作全局的监控。$%& 年 $ 月， 十届全国人大常委会第二十次会议表决
11、通过了关于修改中华人民共和国审计法的决定草案， 以强化对政府内部经济活动的监督。 新的审计法在这年的六月开始实施。这些努力， 不仅大大推进了预算管理的制度化和法治化， 而且也使得传统的程序性预算审查监督向制度性的预算审查监督转化。“# 年全国人大常委会秘书长何椿霖在委员长会议上发表的关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明 中， 就明确表示要改变目前的程序性审查监督， 力求通过设立专门的工作机构， 加强预算审查的深度和力度。概括上述分析，可以把全国人大预算审查制度形成与发展的过程分为三个时期：即 “#$年之前的大会程序性审查时期；“#$“#( 年的工作程序性审查时期以
12、及 “#( 年之后的依法制度性审查时期。从现代法治的角度看， 这三个时期的预算审查虽然运行的是同一种职权，但由于经济体制与治国方略在不同时期存在着深刻差异， 所以， 三个时期的预算审查还是有质的不同。在第一个时期， 基于计划经济所形成的统收统支以及全民所有制经济， 国家与社会一体， 国家就是一个大企业， 政府运行的财政属于国家财政， 所以， 这种审查监督是基于国家立场， 使命是如何使国家财政更好地通过政府服务国家事务。 在第二个时期， 随着分权的深入、 市场化企业与社会力量的产生以及计划经济体制的消解， 政府运行的财政开始从 “国家财政” 向 “公共财政” 转向， 所以， 这个时期的预算审查和
13、监督， 逐渐走出了单一的国家立场， 增加了社会立场。在第三个时期， 基于社会主义市场经济体制的全面确立以及社会的发育和成长， 政府所运行的财政就逐渐从 “国家财政” 转向了 “公共财政” ， 即政府财政不是国家组织生产所形成的，而是来自税收， 而税收则是在各产权主体所创造的社会财富基础上形成的。所以， 这个时期的预算审查， 虽然还必须坚持国家立场， 但其价值的逻辑起点却是社会立场， 即从维护和实现社会公共利益的角度审查和监督政府的财政预算， 以监督政府职能运行的公共性、 服务性与公正性。 可见， 全国人大预算审查制度的发展过程， 实际是两个过程的有机统一： 即法治化过程与民主化过程的有机统一。
14、 法制化体现为预算审查制度与运行的日益完善与规范； 民主化体现为预算审查制度日益具有公共性和监督性。二、从预算审查报告的文本看预算审查的效度有预算审查， 就一定有预算审查报告。从代议民主的角度来看， 预算审查实际上是代议机构对政府财政收支规划以及实际运行状况的专门审查，其报告是预算得以通过的重要法律依据。第一届全国人大开幕至今 （$%& 年） ， 全国人大通过的预算审查报告共 ) 份， 其中改革开放前的有 & 份。 在不同时期， 预算审查报告的名称是不同的。 “#* 年之前， 其名称是 “关于 + + + 年国家决算与 + + + + 年国家预算草案审查报告” ， 从 “#* 年开始， 名称改
15、了， 即将 “国家 决算” 改为 “国家预算执行情况” ， 具体是 “关于 + + + + 年国家预算执行情况与 + + + + 年国家预算草案审查报告” ， “#) 年实行分税制后， 这个名称又开始发生变化。“#* 年预算审查报告的名称是：“关于 “#( 年国家预算执行情况和 “#* 年中央及地方预算草案的审查报告” ， 到!“#$% 年第 & 期总第 #! 期(% 年， 由于分税制已全面运转起来， 所以， 这年的预算审查报告的名称是： “关于 (& 年中 央及地方预算执行情况和 (% 年中央及地方预算草案的审查报告” 。预算审查报告是由全国人大常委会所属的委员会来完成的。(“) 年之前，
16、该职能由常委会中非常设的预算委员会承担， (“) 年之后， 该职能则由常设的财政经济委员会承担。 从 (“年底开始，新设立的预算工作委员会直接帮助常委会及其所属的财政经济委员会履行预算审查监督职能。 可见， 全国人大常委会履行预算审查职能的机构与队伍是在不断加强的。 但是， 从预算审查报告来看， 预算审查机构的常设化和审查工作的专业化， 并没有在其所形成的预算审查报告中有所体现。 也就是说， 尽管预算与财政体制变了， 预算审查机构状况变了， 但每年的预算审查报告的文本格式则没有太大的变化。 综合比较正常年份的预算审查报告， 可以概括出预算审查报告的基本文本格式：（） 评价上年度预算执行情况， 指出其中的问题；（#） 评价本年度预算， 建议通过； （)） 为实现本年度预算， 提出建设性建议。这种比较定型的文本格式出现在(“& 年， 一直沿用至今。 当然， 预算审查是一项常规性的工作， 所以， 保持格式的相对统一也是可以理解的。 从这个角度讲
