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1、（四川师范大学经管学院四川眉山610068 ）一、 城乡统筹实施背景 长期以来， 我国政府一直重视 “三农” 问题， 党的十一届 三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则：“要在经济 上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权 利” 。政府也致力于农村改革和社会发展， 但目前中国城乡 差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国 全面建设小康、 实现现代化的主要难题。究其原因， 过去解 决 “三农” 问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、 农村和农民问题， 这种思路的根本缺陷是割裂了 “三农” 问 题与社会其他单元的联系， 把 “三农” 问题作为一个孤立的 系统单独加以研究，
2、因而实现不了农业与工业、农村与城 市、 农民与市民之间的良性转换与互动。 “三农” 问题的解 决， 不能单靠农村自身， 必须在城市与农村的互动中逐步解 决，没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实 现。 党的十六大在提出全面建设小康社会目标的同时， 明确 指出重点难点都在农村，并适时提出了统筹城乡经济社会 发展战略思路。 二、 城乡统筹进程中的难点与其对策研究 鉴于实施城乡统筹是解决“三农”问题的一个主要途 径， 笔者将城乡统筹实施进程中的难点划分为农业、 农村、 农民三个范畴来分析研究： （一 ） 实施城乡统筹在农业范畴中的困难及其对策研究 1.农产品价格剪刀差 从建国初期， 我国对粮
3、、 油等农副产品实行统购统销政 策， 其产品价格都由国家决定。于是， 国家便把工农业产品 价格剪刀差作为向工业化与城市化提供资本积累的一种重 要手段，农民以低于价值的价格向工业和城市提供农副产 品，而以高于价值的价格购买工业品。在这种不等价交换 中，农民所创造的大量价值便转化为工业化与城市化的资 本， 如果动态计算， 农民仅此一项， 就为工业化与城市化提供了 数万亿元的积累， 这在整个国有资产中占有相当大的比重。 2.工农业发展差距不断拉大， 食品特别是粮食安全隐 患增加 在党中央、 国务院的政策刺激下， 这两年的粮食生产出 现了恢复增长， 粮食产量明显增加。但从长期看， 我国粮食生产面临着很
4、大的隐患。 工业化、 城市化占有的土地越来越 多， 导致粮食生产的空间越来越小， 我国目前在粮食安全方 面尽管没有大问题， 但长期问题不容忽视。据测算， 2010 年 我国粮食缺口大约在 350 亿500 亿千克， 缺口是全社会消 费总量的 10左右， 到 2020 年这个缺口还将进一步扩大。 我国农业资源严重不足， 现代化水平低， 是制约粮食综 合生产能力提高的重要因数。我国人均耕地资源只有世界 平均水平的 40只占发达国家的 1/9，有效灌溉面积占耕 地比重不足 1/2。农业现代装备条件差： 单位耕地拥有拖拉 机台数只有世界平均水平的 1/2， 发达国家的 1/3； 科技进步 率比发达国家
5、低 22 个百分点， 但每亩施肥量是世界平均水 平的 4 倍多， 农地污染严重。总体说来， 我国农业仍处于传 统农业向现代农业的过渡阶段，推进现代农业建设任务十 分繁重。 这是由于国家人口基数大， 工业化水平低， 在工业化进 程中必然要依靠农业的支撑，所以造成了我国农业资源严 重不足， 现代化水平低。 其解决方法从根本上讲是加快推进 现代化农业建设，其重点是农业增长方式转变和农业产业 结构优化。 主要是加大对农业的资金投入， 拓宽对农业的投 资渠道， 加强对农业的政策扶持力度， 加快农业科技进步， 加强农业基础设施建设， 增加农田基本建设， 转变农业增长 方式， 提高农业综合生产能力； 稳定粮
6、食生产， 确保国家粮 食安全； 优化农业生产布局， 推进农业产业化经营， 发展高 产、 优质、 高效、 生态、 安全农业； 提高农业机械化水平， 加快 农业标准化， 健全农业技术推广、 农产品市场、 农产品质量 安全体系； 大力发展循环农业， 促进农业可持续发展等等。 （二） 从农村范畴上讲， 城乡统筹进程中的难点及其对 策研究 1.农村基础设施虽有所改善， 但不平衡， 贫困地区仍需 要加大基础设施建设力度； 农村污染严重， 环境保护难度大。 全国通公路、电话和能接收电视的行政村的比重均已到达 97以上，但全国农村有自来水的村比重只有 53.6， 约 30的农户缺乏安全饮用水。 在交通方面，
7、修建公路仍是农 民最希望得到的扶贫项目，主要是目前自然村通路比例只 有 77。无论是在发达地区， 还是在落后地区， 农村环境污基于 “三农” 问题下城乡统筹发展的难点与其对策研究谢开第【内容摘要】 城乡统筹是新农村建设工作的重点， 也是解决三农问题的主要途径。因此， 了解城乡统筹进程中的主要困难和研究其解决对策是当前城乡统筹进程的重要工作， 可能在这一工作进程中会有新的问题出现， 但这也说明城乡统筹困难的对策研究对当前的社会建设有着重要而深远的意义。【关 键 词】 城乡统筹实施背景难点对策2009 年 10 月 总 第 24 卷社科纵横 新理论版SOCIAL SCIENCES REVIEW24
8、染均很严重。污水和垃圾处理设施严重不足。 2.城乡公共基础设施差距在扩大， 农村基础设施供给严 重不足。 与城市相比， 全国农村基础设施供给严重不足的矛 盾相对突出。 在传统的体制中， 我国城乡公共基础设施的供 给是两种制度， 城市的基础设施建设主要靠国家财政投资， 农村的路、 电、 水、 气、 通信等基础设施主要靠农民投资建 设， 国家只给予适当的补助。 这种政策安排导致国家财政将 大量公共资金投向城市， 使城市的基础设施建设越来越好。 但是， 由于农村公共资金投资不足， 广大农村地区的基础设 施建设越来越落后于城市。目前， 我国的省会城市和北京、 上海、 深圳等大都市的建设不比发达国家差，
9、 真正的差距在 农村。但是， 这种超越整体经济发展的城市建设， 正是以农 村基础设施落后为代价的。 3.城乡社会事业发展不平衡， 农村教育、 文化、 卫生、 社 保等发展滞后。农村的教育、 卫生、 社会保障等事业发展滞 后， 既远远落后于城市， 也无法满足农村经济社会发展的需 要。 同基础设施建设一样， 我国教育卫生等公共资源也实行 向城市偏斜的政策。 财政将大量公共卫生资源、 公共教育资 源投向了城市， 农村获得的公共财政资源很少。 现在我国农 村九年制义务教育，面临的问题一方面是教育经费投入不 足， 一些教育基础设施满足不了需要； 另一方面是教育质量 较差， 农民交了同样多的钱甚至更多的钱
10、， 却未能享受到优 质教育。 尽管全国各省都在农村实行一费制， 但一些实行一 费制后的中小学对学生收的费用还很高。由于政府对农村 义务教育投入不足， 学校被迫向农民的孩子收费， 现在上学 问题成为农村一大致贫因素。 4.城乡收入差距在不断扩大， 农村消费品市场份额在持 续萎缩。 没有基础设施投资、 没有资金， 土地份额还在减少， 农村收入增加肯定低于城市。由此城乡居民收入差距扩大 是必然的。农民收入增长速度低， 消费增长势必不高， 因此 农村消费在全国消费品市场上占有的份额也呈萎缩态势。 5.城乡统筹中城乡年龄差别效应显著老龄化问题。 从人口老龄化的城乡差异看，改革开放以来在城市化加快 的背景
11、下， 出现了农村人口老龄化增加的变化趋势。 据人口 普查资料， 19902000 年， 全国城镇、 农村人口中 65 岁及以 上老年人所占比重分别由 5.10、 5.74提高到 6.30、 7. 35， 两者之间的差距由 0.64 个百分点扩大为 0.95 个百分 点。 而且在城市化进程中， 迁移人口中的劳动年龄人口比重 均高于迁出地和迁入地老年人口比重均低于迁出地和迁入 地， 这就说明， 城乡迁移在缓解城镇人口老龄化的同时， 对 农村老龄化具有加剧效应。 6.农村土地低价征用。 我国的工业化与城市化进程需要 大量土地。我国 宪法 、土地管理法 及其它相关法律规 定， 城市土地属国家所有； 农
12、村土地属农民集体所有， 但是 国家可以根据经济建设等需要予以征用， 农民不能拒绝。 对 所征用的农民土地， 给予象征性的少量补偿。 许多地方为了 吸引外资， 竞相压低地价， 出现了 “零地价” 甚至 “负地价” 。 在这种情况下， 农民承担了吸引外资的成本， 成了城市政府 之间恶性竞争的筹码与牺牲品。 这些问题究其原因有两点： 第一， 在我国经济发展过程 中由于经济基础不及发达国家只能进行由点到面的建设， 因此必然优先建设大中城市，这就造成了社会福利政策及 基础设施建设对广大的农村辐射区域和力度的薄弱; 第二， 当地政府的执政者在执行政策时更多是以经济指标的增长 为优先， 对于耗时长、 见效慢
13、的社会福利政策的执行力自然 就减弱了。因此在城乡统筹进程中政府应当实施更有针对性的政策解决上述问题： 加大对农村义务教育的投入， 要认 真落实 “两免一补” 政策， 调整和优化教育投入结构， 确保新 增教育投入重点用于农村教育；统筹管理和合理配置教师 资源， 解决农村教师不足及整体水平不高的问题。 建立和完 善农村社会保障制度， 加快建立农村最低生活保障制度； 完 善农村 “五保户” 和重病重残人群的供养、 救助制度， 逐步提 高供养、 救助标准， 完善救助方式； 将建立以大病统筹为主 的新型合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点； 坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提 高社
14、会化养老的程度。更进一步构建市场化农地征用新体 制， 提高农民在农地向非农用地转化过程中的收益。 （三 ） 在城乡统筹进程中关于农民范畴的困难及其对策 研究 1.农民工工资待遇和劳动环境存在的问题严重。 一是工 资水平普遍低下， 欠薪现象依然存在。 二是农民工集中在劳 动密集型产业和劳动环境差、 危险性高的劳动岗位， 尤其是 城里人不愿干的建筑施工作业、 井下采掘、 有毒有害、 餐饮 服务、 环卫清洁等工作。三是超时间、 超强度劳动现象非常 普遍， 休息权利没有保证。 四是农民工不能平等地获得就业 权利和公共就业服务。 2.农民工的社会保障待遇普遍缺失。 由于现行的城镇社 会保障制度安排， 以
15、及城市政府和企业的认识差距等因素， 绝大多数农民工享受不到基本的社会保障。一是工伤保险 参保率低， 伤残医治赔偿困难。 二是医疗、 养老保险空缺， 后 顾之忧难以解决。 3.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务。 一是 子女义务教育困难。二是居住条件比较恶劣，生活质量低 下。 三是未能完全纳入城市计划生育服务体系， 公共卫生服 务不到位。 4.农民工维权工作困难重重。 一是维权法制不健全。 二 是很难正常行使民主权利。三是侵犯人身权利的事时有发生。 5.农民工身份转换难。一是由于农民工就业稳定性差、 流动性强，多数企业都还没有把农民工当作稳定的产业工 人， 农民工自身也缺乏这个意识。 二是
16、依附于现行户籍制度 上的劳动就业、 社会保障、 教育文化、 医疗卫生等方面存在 的一些不合理安排，使得进城农民工只能作为城市的临时 暂住人口， 不能享受与城镇居民平等的权利， 难以成为在城 镇中安居乐业的市民。5 以上问题的产生归根结底是因为现行法律不健全， 法 制不完善；政府管理和职能转变不到位以及农民工自身素 质和组织化较低造成的。 要推进劳动力转移， 促进农民工稳 定就业， 加快城乡统筹的进程首先要树立就业优先的原则， 提高农民工就业的成功率。加强对劳动力转移全程跟踪服 务。定期举办劳动力输出推介洽谈会和开展农民工联谊活 动， 引导农民工合理流动。6加大劳动监察力度， 维护农民工合法权益； 大力开展职业技能培训， 提高农村劳动力就业能 力；加快户籍制度改革，实施有利于农民工就业的户籍政 策； 完善社会保障制度， 解除农民工后顾之忧； 建立健全土 地流转机制， 促进农民工身份转变。 三、 总结 城乡统筹不但是十七大提出的五个统筹中的重点实施 工作， 也是新农村建设工作的重点， 还是解决三农问题的主 要途径。 因此， 了解城乡统筹进程中的
