国土地管理的法律环境

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1、 1 中国土地管理的法律环境中国土地管理的法律环境 曲曲 卫卫 东东 副教授副教授 工学博士工学博士 中国人民大学土地管理系中国人民大学土地管理系 上个世纪 70年代末，中国开始对经济体制进行改革，目标是要建设有中国特设的 社会主义市场经济体制，提高人民的生活水平。根据这样的经济改革目标，必须建立 一个自由的、开放的市场。房地产市场作为整体市场的一部分必须尽快地建立起来， 以便吸引来自国外的投资，为投资创建一个宽松的环境。 在这个经济改革的过程中，存在着大量的投资机会。对于国外投资者来说，了解 中国的相关法律环境，对于成功地进行投资是至关重要的。其中，土地作为重要的生 产因素，是任何投资者所回

2、避不了的。因此，下面将着重介绍中国有关土地和房地产 的法律环境。 一、一、 中国的土地法律框架中国的土地法律框架 中国的土地法律框架由中华人民共和国宪法、基本法和土地法构成。这样的 一个土地法律框架设想如图 1.1 所示。之所以讲土地法律框架设想，是因为在中国目前 还没有土地法这样一个总揽性的土地法律文件。未来的土地立法的一个重要目 标，是拟定一部土地法。 在这样的一个土地法律框架中，宪法是根本的法律文件，是土地立法的基 础，土地法律的制定必须以宪法为基础。 根据立法法对立法权限的规定，基本法律是指由全国人民代表大会通过并颁 布的法律。这些基本法律都对土地问题作了重要的法律规定，是制定下一层次

3、土地法 的主要依据。其中，重要的两个基本法律文件是民法和刑法。 土地法是土地法律体系中的主体法。目前，中国还没有一部土地法，只有从 管理角度制定的土地管理法和城市房地产管理法。中国的土地法律框架可以 从纵向和横向两个方面来划分。从纵向关系看，它包含有全国人民代表大会常务委员 会制定的土地管理法和城市房地产管理法；由国务院颁布的土地管理法实 施条例、基本农田保护条例等；由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常 务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法和基本法律、行政 法规相抵触的前提下制定的地方性土地法规；由国务院土地行政主管部门及其他各部 （委）根据法律和国务院的行政法规、决定、

4、命令制定的土地规章，如 2002年 4月 3 日国土资源部第 11号令于 2002年 7 月 1日起施行的招标拍卖挂牌出让国有土地使 用权规定等；由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，根据法律、行政法规和 地方性法规制定的土地规章。从土地法的横向关系看，应包括所有与调整土地关系有 关的法律，如城市规划法、测绘法、铁路法、森林法、水土保持 法、农业法、草原法、渔业法、矿产资源法、水法等。这些 法律从不同的侧面，规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题。 2 宪法宪法基本法律基本法律民法民法刑法刑法行政法行政法经济法经济法土地法土地法横向横向纵向纵向城市规划法城市规划法测绘法测绘法铁路法铁路法森

5、林法森林法水土保持法水土保持法农业法农业法草原法草原法渔业法渔业法矿产资源法矿产资源法水法水法全国人大常委会立法：全国人大常委会立法： 土地管理法、土地管理法、 城市房地产管理法城市房地产管理法国务院颁布的土地法规国务院颁布的土地法规地方性土地法规地方性土地法规国务院各主管部门国务院各主管部门 颁布的土地规章颁布的土地规章地方政府颁布的地方政府颁布的 土地规章土地规章图图 1.1：土地法律框架：土地法律框架1 二、二、 宪法和基本法当中有关土地的基本内容宪法和基本法当中有关土地的基本内容 2.1 宪法有关土地的基本内容宪法有关土地的基本内容 宪法是每个国家的根本性法律，是土地立法的基础，土地法

6、律的制定必须以 宪法为基础。中国自建国以来共制定过四部宪法，即 1954、1975、1978 和 1982 年宪法。根据宪法的第 10 条的规定，“城市的土地属于国家所有”，“农村和城 市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留 地、自留山，也属于集体所有”。宪法对土地的征用规定“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律的规定对土地实行征用”。而宪法当中有关土地使用的规定 经历了从禁止，到允许，至目前的有偿使用制度。根据宪法的规定，“任何组织 或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，“土地的使用权可 以依照法律的规定转让”。这些规定为制定土地管理法

7、奠定了法律基础。 民法通则是调整民事法律关系的基本法，对土地产权主体及土地使用制度作 了原则规定，而对有关不动产物权、债权等还没有作具体的规定。 刑法对非法转让、倒卖土地使用权；对违法土地管理法规，非法占用耕地改 作他用，数量较大，造成耕地大量损坏的法律责任；对国家机关工作人员徇私舞弊， 违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土 地使用权等违法行为作出了具体的刑事处罚规定。这些规定是土地立法的重要依据， 同时也加强了土地管理的执法力度。 三、三、 纵向的土地法律文件纵向的土地法律文件 1 参照林增杰等编著的中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究，2001年天津大

8、学出版社，第 7页。 3 3.1 土地管理法土地管理法 该法律于 1987年 1月 1日生效，最后一次修改于 1998年 8月 29日。土地管理 法是中国第一部有关土地管理的系统化的重要法律文件，其主要内容有总则、土地 所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查和法律责任等 8 章，计 86 条。 （1） 总则：主要包括立法宗旨、土地所有制、基本国策、实行用途管制制 度、建立全国土地的统一管理的体制等规定。 （2） 土地所有权和使用权管理：主要包括城市土地国有化、集体土地所有权 的主体、国有土地、集体所有土地可以依法确定给单位或个人使用、确 权、登记、发证，以及农民的土地承

9、包经营权受法律保护、经营期限 30 年不变和权属争议协调和处理等的规定。 （3） 土地利用总体规划：主要包括各级政府负责组织编制土地利用总体规 划、下一级规划要依据上一级规划进行编制、土地利用总体规划的原 则、划分土地利用分区、确定土地用途、实行建设用地总量控制，以及 土地利用总体规划实行分级审批、城镇规划及其他相关规划要与土地利 用总体规划相衔接等的规定。 （4） 耕地保护：主要包括严格控制耕地转为非耕地、实行占补制度、确保行 政区内耕地总量平衡、基本农田保护制度、非农业建设要节约使用土 地，以及国家鼓励单位和个人按规划开发土地、土地整理和土地复垦等 规定。 （5） 建设用地：主要包括农用地

10、转用审批、征用土地审批权限、程序、补 偿、安置，以及出让金（土地收益）的分配，国有土地及集体土地使用 权收回、农民集体所有土地不能出让、转让或出租用于非农业建设等的 规定。 （6） 监督检查与法律责任：新修改土地管理法规定县级以上政府土地行 政主管部门对违反土地法律、法规行为进行监督、检查，以及行使监 督、检查时有权采取的措施和上级土地行政主管部门对下级土地行政主 管部门的行政处罚权。县级以上主管部门对非法转让土地行为、乱占、 破坏耕地行为、不执行土地复垦、非法改变土地用途，以及对非法、越 权批准征地和不按法定程序占用土地的行为等的处罚。 3.2 土地管理法实施条例土地管理法实施条例 该条例是

11、根据土地管理法制定的，于 1999 年 1 月 1 日起施行。这个条例与 土地管理法同样具有极其重要的地位，他对土地管理法作了更具体、详细的 解释。该条例分为 8章，46条。 3.3 城市房地产管理法城市房地产管理法 从 1992 年底到 1994 年初，中国经历了房地产开发过热及土地投机。为了规范房 地产市场交易秩序，抑制土地投机行为，制定了这部城市房地产管理法。该法律 分为 7 章，计 72条，于 1995 年 1月 1日起施行。 这个法律对房地产开发用地的取得方式、房地产开发、房地产交易、房地产权属 登记管理及法律责任作了详细的规定。 （1） 房地产开发用地：对房地产开发用地的取得方式作

12、了界定。 （2） 房地产开发：对房地产开发的过程、形式和开发企业作了具体规定。 （3） 房地产交易：规定了房地产转让、抵押、租赁和中介服务机构等内容。 4 （4） 房地产权属登记管理：明确了国家实行的土地使用权和房屋所有权登记 发证制度。 （5） 法律责任：对违反本法的处罚做出了规定。 3.4 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 这个条例又被称为 55 号令，因为它是由国务院于 1990 年 5 月 19 日以第 55 号令 的形式通过和生效的。这个暂行条例在中国土地管理的近代历史上起着非常重要的作 用，因为它第一次规范了土地的有偿使用制度，对土地使用权出

13、让和转让作了明确和 详细的界定。55号令分为 8章 56条。 暂行条例第一次根据土地不同的使用类别将土地的最高使用期限确定下来： 居住性用地 70年 工业用地 50年 教育、科技、文化、卫生、体育用地 50年 商业、旅游、娱乐用地 40年 综合或者其他用地 50年 3.5 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 这个办法又被称为 56 号令，因为它是由国务院于 1990 年 5 月 19 日以第 56 号令 的形式通过和生效的。这个管理办法同上面的 55 号令一样在中国的土地管理改革历程 中占有重要地位。这个办法的实施主要是为了吸引外商投资从事开发经营成片土地

14、， 以加强公共设施建设，改善投资环境，吸引外商投资先进技术企业和产品出口企业， 发展外向型经济。因此，它对外商而言，意义尤其重大。 56 号令共有 18条规定。 3.6 城镇土地使用税暂行条例和耕地占用税暂行条例城镇土地使用税暂行条例和耕地占用税暂行条例 这两个法律文件分别是由国务院于 1988年 7 月 20日和 1987年 4月 1日发布和实 施的。他们首次通过税的形式体现了土地的有偿使用。目前，这两种税只是起到了象 征性的作用，因为他们的税基太低，已经不能反映目前经济的发展。例如城镇土地使 用税每平方米年税额如下： 大城市 5角至 10元； 中等城市 4角至 8元； 小城市 3角至 6元

15、； 县城、建制镇、工矿区 2角至 4元。 3.7 土地增值税暂行条例及土地增值税暂行条例实施细则土地增值税暂行条例及土地增值税暂行条例实施细则 该条例是国务院于 1993 年公布，1994 年 1 月 1 日起施行的，共计 15 条。这个条 例是为了规范土地、房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益制 定的。由于暂行条例制定得过于粗略，具体的操作难度很大，很快由财政部颁布 了实施细则。实施细则计 24 条，对土地增值额、扣除项目金额进行了具体的 规定。 土地增值税实行四级超率累进税率，具体的计算方法如表 1.2。 计算增值额的扣除项目如下： 取得土地使用权所支付的金额； 开发土地的成本、费用； 新建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格； 5 与转让房地产有关的税金； 财政部规定的其他扣除项目。 表表 1.2：土地增值税的税率及计算规则：土地增值税的税率及计算规则 增值额增值额 MW/扣除额扣除额 AZ 税率税率 增值税增值税 50% 30% MW30% 50%200% 60% MW60%- AZ35% 3.8 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 为了规范国有土