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1、二十一世紀評論 13中共中央十八屆三中全會的一大亮點，是提出 建立城鄉統一的建設用地市場 。這是 中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱 決定 ） 中 使市場在配置資源中起決定作用 的新原則1，在農村土地制度改革上的具體體現。這為中國土地制度的進一步改革指出了方向。土地制度進一步改革的關鍵應該是：改變土地二元分割結構，實行不同所有制土地的同地、同權、同價。在中國市場化進程中，要素市場的發育一直是塊短板，而其中土地市場的缺失，已經成為中國的經濟社會結構性失衡的最主要的深層次原因之一2。因而，城鄉統一用地市場建立問題的提出格外引人關注。然而，中國城鄉統一土地市場的建立和培育涉及到很多
2、方面的制度變革。其中如何處理集體所有權與農戶承包權之間的關係是一大問題，不在土地所有權上推進實質性改革，城鄉土地市場的統一恐怕會遙遙無期。一 農地 所有權不重要 嗎？中國現行土地制度最顯著的特徵是城鄉二元分割。 中華人民共和國憲法 第十條規定： 城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。 這兩種不同所有制的土地具有不同的權利體系。農村集體土地僅限於農用；城鎮建設使用農地由國家徵收，徵地按農地原用途補償，有償出讓土地使用權的收入全部歸政府所有。也就是說，農民的土地權利僅限於農用範圍，而城鎮化過程中農地轉為城
3、市建設用地以及由此產生的巨大收益完全由政府掌握，土地所有者被排除在外。以二元權利為基礎的土地制度決定了農村土地制度改革必然涉及兩個方面的內容，用秦暉的話來說，就是涉及到 公與私 和 官與民 的關係。 公與 感謝匿名審稿人提供了很有價值的評審修改意見。土地所有權改革與 城鄉土地市場的統一二十一世紀雙月刊 2014年8月號 總第一四四期c144-1312012.indd 1314年8月7日 下午2:4814 二十一世紀評論私 是指 農民集體 與其成員之間的關係； 官與民 則是國家與 農民集體的關係3。相應地，中國土地制度的演變也主要沿着兩條不同的基本路徑：一是以家庭承包的形式、把各項權利從土地集體
4、所有權中分離出來；二是在農地非農化方面朝向另一個方向，形成城市土地供應上的國家高度壟斷，把農村集體和農民排除在農地非農化之外。農地制度演變的第一條基本路徑可以稱之為 農地產權化改革 。其基本內容是以不改變集體所有制為前提，不斷賦予農戶對農地的使用、收益和轉讓等各項權利，並在穩定承包關係的基礎上，把承包權確定為物權。對這種改革的理據，張五常曾用 所有權不重要 進行解釋：把所有權與使用權分開。將所有權保持為公有，可以維護 社會主義 的形象；將使用權作為私有或 個體 所有，可促進生產及激發自力更生的意向。魚與熊掌，二者可以兼得，何樂而不為4？相應地，最近這些年來，關於中國土地制度向何處去的爭論，也由
5、開始的以所有權為焦點，在一定程度上轉移到以產權為中心上，即從堅持集體所有制還是實行私有化的爭論，轉移到在集體所有制框架內是否應該繼續加強農戶承包經營權的爭論上5。淡化土地所有權的主張，如果說不是主流的觀點，起碼也是當下關於農村土地制度改革較為普遍的看法。正因為所有權不重要，管它甚麼所有制。正如張曙光所說， 產權是公有還是私有，是國家所有還是集體所有，並不是問題的實質和關鍵。重要的也許在於產權的實施能力，在於處分權和收益權。 6在廢除人民公社體制後，中國的農村土地制度之所以仍然需要保留土地集體所有，除了由於改革的路徑依賴，在很大程度上是出於意識形態的原因。因而，運用產權理論，以不斷虛化集體所有權
6、的方式推進改革的做法，應該說是富有機智的，這與當年對姓社姓資不爭論有着異曲同工之妙。這一過程雖然充滿爭議，但也總算不斷把農地改革推向深入。但問題在於，所有權並非不重要。在通常意義上，對某一物品的所有權是指在法律規定的範圍內，全面支配該物品並排除他人干涉的權利。在現代社會，所有權確定財產歸屬、定紛止爭，起着穩定社會秩序的作用；同時，所有權又是現代經濟和民事主體存在的基礎。所以說，所有權是物權的核心；在物權體系中，所有權最重要。說所有權不重要，主要是指在現代企業制度實現 所有權 、 法人財產權與 經營權 相分離後，產權理論把所有權擱置起來，從而對一些經濟行為的分析較傳統所有權理論更具解釋力。這不意
7、味着所有權在物權中的地位無足輕重。例如，公司制中的 法人財產權 應該是最能充分體現 所有權不重要的，股東投資形成 法人財產權 後便完全讓渡了自己出資的權利，完全退出對 法人財產權 的控制，這給人的感覺似乎所有權是無足輕重了。但出資人讓渡自己的產權，換回的是剩餘索取權，同時保留着對該產權的最終處置權，所有權怎麼會不重要呢！問題更在於，如周其仁所說， 集體化經濟絕不是農村社區內農戶之間基於私人產權的合作關係，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式。 7這就是說，集體所有權與農戶承包權之間c144-1312012.indd 1414年8月7日 下午2:48二十一世紀評論 15的關係已經超出
8、通常意義上的經濟關係，並非現代經濟學的產權理論所能夠解釋的。支持淡化農地所有權觀點的，除了經濟學上的產權理論，還有兩個重要依據：一是現在城市的國有土地出讓制度；二是明清至民國江浙一帶的 一田二主 產權制度。城市國有土地出讓制度對集體所有制框架內的農地制度改革帶來的啟示是：在城市出售的商品房所在的土地只有一定年限的使用權而沒有所有權，這絲毫不妨礙商品房的開發，業主購房後可以自己居住、出租或轉讓。雖然土地使用權有期限，但當下又普遍存在着對土地期滿後一定會續期的預期，所以，對商品房業主來說，城市土地有無所有權似乎沒有甚麼差別。如此，設想農村土地也如城市土地一樣，只要農村社區人口有了長期而穩定的承包權
9、，有無所有權或所有權是集體還是國家的又有甚麼差別呢？1988年的 中華人民共和國憲法修正案 把原先 憲法 第十條第四款規定的 土地不能買賣 修改為 土地的使用權可以依照法律的規定轉讓 。這是現行城市國有土地出讓制度的憲法依據。根據周其仁的看法，這套制度借重香港的經驗，急急衝開了計劃經濟的禁區，但也造成 房、地分離 的格局，埋下日後其他方面的麻煩8。對土地使用權出讓制度的 麻煩 暫且不論，即便我們認為現行的這套制度是完美的，也必須看到，商品房購買者與農村社區人口取得土地使用權的方式是不一樣的，這就造成城市土地使用者與農村土地承包人與各自的土地所有者的關係具有實質性的不同。無論是房地產開發商還是商
10、品房業主，都是通過市場交易的方式取得國有土地使用權的，這個市場大體上可以自由進出 （特定時期限購除外） ，人人平等，通過一手交錢一手交地，買賣雙方的權利義務履行完畢，或者用科斯（Ronald H. Coase） 的話說，產權關係確定了9。此後，在合同規定的期限內，土地使用權主體在行使該幅土地的權利時，作為土地所有權主體的國家就無權干涉了 （作為管理者的國家行使管理、監督的職責除外） 。農村集體經濟組織是一個血緣與地域合一的組織，所謂 集體成員 實際是農村社區全部人口，村民憑社區成員權取得土地權利。平等享有村社區內集體所有的土地是社區成員的權利，取得承包地不需要支付任何代價bk。社區成員權的獲得
11、除了緣於生死嫁娶之外，別無其他制度性通道；這就是說，村民承包權的取得是基於一種身份的權利。如此，雖然集體所有的土地佔有權由集體轉移到村民手中，但雙方的權利義務根本沒有 兩清 ，而是處於一種剪不斷、理還亂的狀態中。這一點，筆者將在下文分析。用明清至民國的 一田二主 產權制度來論證加強當今土地承包權的合理性，在學界較為普遍。如張曙光認為現在的農地又形成了一次產權細分：所有權、承包權和經營權的三權分立，這三權與晚清至民國的清田、民田和客田的產權結構很類似。他說， 既然歷史上有如此發達的產權分化和產權交易，為甚麼今天不能向這個方向發展呢？ bl實際上，現在的承包經營權與晚清民國時期的永佃權一點兒關係都
12、沒有，想像中的產權細分似乎也難以複製c144-1312012.indd 1514年8月7日 下午2:4816 二十一世紀評論那個時期的田面權田骨權的徹底分離。所謂 田面田骨二權分離 是指同一塊土地上設立兩種產權，即永佃權和所有權，這兩種產權並行不悖，各自保留着對各自權利的完整處分權。簡言之，無論是田面權還是田骨權，均可以獨立在市場上交易，而交易時田面權主與田骨權主均無權干涉對方。這就表明：雖然一田之上設立兩種產權，但這兩種權利有着明確的邊界；或者說，兩權的關係是清晰的。比較而言，承包經營權從產權角度上講是不確定的，因為 集體成員 不僅包括現有的農村社區人口，同時也包括因生死嫁娶帶來的人口。所以
13、社區人口變化，勢必造成享有土地權利者的變化，如此，使得土地集體所有權與承包權永遠處於不確定的狀態之中bm。即便無限期地延長承包期，承包權也無法完全擺脫集體所有權。二 城鄉土地市場統一的制度性障礙：土地集體所有制十八屆三中全會 決定 指出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元的保障機制。前面曾提及，中國土地制度主要沿着兩條基本路徑推進。與農地產權化改革相反，農地非農化則朝向另一個方向，即地方政府利益最大化。演變的結果導致中國的農地非農化政策成了一種國家高度壟斷和政府
14、全面管制的計劃經濟政策。農民土地權利的保障和實現僅限於農地農用，農民土地被排斥在工業化、城市化進程之外，使得徵地成為農地轉非的唯一合法途徑bn。近年來，這種城鄉分割的二元土地制度已廣受詬病，文貫中的批評就很有代表性bo：要素市場的缺失，特別是土地市場的缺失，顯然使產品市場，貨幣市場，勞動市場，資本市場和外匯市場相繼發生扭曲，進而引起經濟結構的扭曲而無法自行調整可以說，經濟結構的扭曲和社會各群體之間的矛盾正在快速向僵硬的現行土地制度集中，使現行土地制度成為中國的經濟社會結構性失衡的最主要的深層次原因之一。正因如此，改革現有的土地制度不僅必要，而且還很迫切。怪不得 決定這一內容一公布，便引發了諸多
15、的 猜想 。比如，農村宅基地可否上市bp；城鄉統一的土地市場是否為農地上市開閘放水從而引發房地產市場價格泡沫的破裂等。以筆者看來，這些猜想有點浪漫。且不論大量農地上市，僅就近年來呼聲很高的宅基地上市，不要說一兩年，就算在較長的時間內上市也肯定沒希望 （或許少數地區 試點 能除外） 。如國土資源部副部長胡存智接受記者專訪時明確表示，農村宅基地制度改革方向是進一步擴大權能，賦予農民更多財產權利，而不是指宅基地可以自由買賣bq。中國城市化存在着諸多弊c144-1312012.indd 1614年8月7日 下午2:48二十一世紀評論 17端的原因之一就是沒有土地要素市場的引導。毫無疑問，建立城鄉統一的
16、建設用地市場並非不要規劃及土地用途管制，但如果要把 決定 提出的 使市場在配置資源中起決定作用 落到實處，就必須改變完全依靠行政手段劃分 經營性建設用地 和 非經營性建設用地 的情況。而實際上，不少地方已經在進行農村宅基地的試點工作，從試點地區情況看，賦予農民宅基地上市交易的權利，既沒有造成村民失去住房保障，更沒有衝擊城市房地產市場。不過，從國土部官員的講話中我們應該明白這麼一個道理：在中國現有的體制下，所謂 城鄉統一的土地市場 的建立還有很長的路要走。另外，在農村集體土地所有制沒有得到根本性改變的情況下，所謂 培育建設用地市場 就更不是一件簡單的事。周其仁曾說過： 明確而獨立的所有權是市場機制最基本的構造。 br筆者完全同意這個觀點，而現行的農地集體恰恰是既不獨立，又不明確。我們不妨問一下，土地集體所有制存在的理由是甚麼？從集體所有制建
