个体化赋权特大城市中新土客关系的调适路径

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1、个体化赋权： 特大城市中新 “土客” 关系的调适路径2016/2 江苏社会科学中国正处于一个大规模快速城市化的人口大流动时期， 大量人口从农村和中小城镇流向大城市，这对中国基于户籍的属地化管理和公共资源配置带来了巨大挑战， 也在大城市引发了本地户籍人口与外来非户籍人口之间的新 “土客” 之争1。这场新 “土客” 矛盾的制度根源是长期以户籍管理人口的体制所积淀形成的福利壁垒， 但本质上是要解决 “土客” 群体间利益冲突和资源再配置的问题。本文拟以上海大规模抽样调查数据为基础， 尝试基于民意的最大公约数， 探索化解特大城市 “土客” 矛盾的可操作化现实路径。由于， 中国城乡和区域间的社会经济发展差

2、距， 使人口向发达地区流动的推动一直存在。这种地域流动本身暗含着对优质资源的争夺和追逐， 而户籍制度正是阻碍或延缓这种争逐关系的最坚硬的制度屏障。尽管改革开放后， 户籍制度持续弱化、 直至取消了对个体人身的地域流动限制， 但作为一个体化赋权：特大城市中新 “土客” 关系的调适路径李煜康岚内容提要城镇化浪潮对中国基于户籍的属地化管理和公共资源配置带来了巨大挑战， 也在大城市引发了本地户籍人口与外来人口之间的新 “土客” 之争。本文认为土客矛盾的本质是一个利益协调和公共资源再配置的问题,以简单的 “公民权” 宣示无益于问题的真正解决。本研究基于大规模抽样调查数据呈现“土客” 双方民意诉求， 探索化

3、解特大城市土客矛盾的现实路径。文章区分了 “土客” 双方对市民权性质三种不同类型的理解， 分析户籍人口对外来人口人群接纳的 “极化” 特征， 提出在特大城市承载力相对不足的前提下， 外来人口吸纳应采取不同人群 “差异化接纳” 和权益领域 “差别化开放” 的个体化赋权路径， 以逐步实现社会权益的均等化。关键词新 “土客” 关系户籍制度改革个体化赋权特大城市李煜， 复旦大学社会学系教授200433康岚， 上海社科院社会学所助理研究员200020本文为2012年度国家社会科学基金重大项目 “新生代农民工群体研究”（项目批准号： 12ZD080） ， 2013年度上海市哲学社会科学规划课题 “新 土客

4、 关系中的权利冲突和化解途径研究”（项目批准号： 2013BSH005） 。1中国曾有 “土客冲突” 一说， 土、 客两词， 是对当地不同族群按到来的先后进行的区分， 本文借用这一说法来简化地指称今天城市中的本地户籍人口与外来非户籍人口这两大群体。108社会转型与人口转移江苏社会科学 2016/2种具有身份制特点的 “歧视性” 制度， 在公民权利、 社会福利和公共服务上的差异化对待仍然存在。其所造成的社会差别和不平等， 使相关国家治理体制的合法性、 正当性日益受到质疑。近年来学术界和社会舆论对外来人口公民权和权益保护的呼吁日益高涨， 正是体现了要将既有固化的、 带有强烈地方主义色彩的 “市民特

5、权” 化解为普遍主义的 “公民平权” 的改革理想。另一方面， 市场化和城市化运动对社会流动的需求， 以及人口迁移大潮下户籍制度的社会管理功能的不适应， 都使维持这一制度的中央和地方政府面临巨大的改革压力。2013年3月， 中央政府在政府工作报告中首提 “自由迁徙” ， 然而制度变革背后所涉及的是重大的利益调整。正如李克强总理所坦言：“现在触动利益往往比触及灵魂还难” 。在地区间差距短期内无法 “抹平” 而人口流动长期大规模和单向流动的态势下， 中央政府又难以制定全国范围内统一的、 可操作性的制度体系1， 政府解决问题的途径主要是将国家层面上的 “公民权” 问题转换成为在城市层面上实现 “市民权

6、” 问题2。然而对于特大城市而言， 这又带来两个问题， 一是福利接轨和控制人口的矛盾： 流入地政府理论上承担了外来人口社会福利与公共服务 “市民化” 接轨的责任， 以及 “福利洼地” 的预期给特大城市承载力和控制人口规模所带来的巨大压力。党的十八届三中全会决定指出， 要 “严格控制特大城市人口规模” 。虽然， 自由迁徙已经是中国大规模城镇化进程中一个不能无视的事实， 户籍制度改革也是大势所趋， 但是， 在发展主义理念的驱动下， 特大城市政府将更可能选择强化发展主义的户藉制度设计的价值实际上被日益凸显， 进一步将户藉日益作为进行人口分类与管理、 控制人口规模、 吸引人才以增强城市竞争力的工具3。

7、另外一个后果是在户籍改革过程中， 中央政府的 “市民化” 政策宣示令外来人口有较高的利益期待， 而地方政府限于资源和自身的利益又无法兑现承诺， 客观上使 “土客” 矛盾日益显化、 激化，“土客” 各有依据， 激发了争取承认和排斥承认的 “市民权” 获得过程。本文认为， 对于特大城市客观存在的 “土客” 福利鸿沟， 如果不对公民权和市民权的权利实质进行实证剖析， 而只是简单地基于抽象 “公民权” 概念进行应然性的 “平权” 倡导， 对于实践与政策的指导意义非常有限， 在特定情势下反而可能激化矛盾、 形成对立性的群体心态， 甚至造成社会的割裂和对抗， 威胁社会发展和稳定的大局。不同于单纯的 “公民

8、权” 应然性倡导， 近年来已有越来越多的研究开始从 “公民权政治” 的实然性视角来分析农民工或外来人口问题4。这一类研究触及了新 “土客” 关系研究的核心问题， 即权利的获得是一个利益博弈妥协的政治过程， 是在一定制度框架下身份转换和权益逐渐兑现的过程。目前的户籍制度的 “市民权” ， 特指在一定行政区域内赋予特定群体的一套社会福利和社会权利。这一特定群体通常为户籍人口， 有时也包括小部分特定人员 （如持境外护照或特殊引进人才） 视同户籍人口享有权益。众所周知， 目前我国正在推进中的特大城市户籍改革的整体方向是 “两个打破、 一个拉平” 。两个打破： 首先是将原来捆绑在户籍身份上整体化的 “福

9、利权利包” 打破， 分割为不同权益领域， 或视个体条件逐步向非户籍人口开放； 第二是打破非户籍人口统一的群体身份， 依照不同从业类型、 人员素质、居住年限等指标进行人群区分进而向符合特定条件的个体赋权。一个拉平是， 在权益领域分割和人员分类的基础上， 逐渐拉平户籍与非户籍人口的福利和权益差距， 以求最终实现常住人口普遍的 “市1彭希哲等：户籍制度改革的政治经济学思考 ，上海 复旦大学学报 （社科版） 2009年第3期。2陈映芳： “农民工” ： 制度安排与身份认同 ，北京 社会学研究 2005年第3期。3陈映芳：关注城市新移民 ，上海 解放日报 2006年2月27日。吴开亚、 张力：发展主义政

10、府与城市落户门槛： 关于户籍制度改革的反思 ，北京 社会学研究 2010年第6期。4王小章：从 “生存” 到 “承认” ： 公民权视野下的农民工问题 ，北京 社会学研究 2009年第1期。熊易寒：新生代农民工与公民权政治的兴起 ，广州 开放时代 2012年第11期。109个体化赋权： 特大城市中新 “土客” 关系的调适路径2016/2 江苏社会科学民化待遇” 。在这一过程中，“打破” 、“拉平” 的政策实现途径是居住证制度的推行和实施。在城市社会的总体承载能力有限的情况下， 居住证制度设计的核心是规范外来人口中 “谁” 有权、“何时” 有权享受 “何种” 本地资源的问题。而这一系列需要讨论和界

11、定的问题， 不仅是政府根据现有城市资源状况做出的决策， 更需要慎重考察和尊重 “土客” 双方的民意和利益表达， 根据现实可操作的路径， 探求 “土客” 双方利益协商、 共生发展之道， 以最终完成户籍制度的改革、 兑现完整的公民流动权。一、 权利： 市民权观念的三种类型及其民意基础对于 “市民权” 的界定， 始终与 “公民权” 交织在一起， 两者有同一个英文对应词citizenship。公民权是一个外来词， 其内涵一直富于变化和争议。但总体上学界都将公民权视为一种具有法权意义的普遍性的平等权利， 是由宪法赋予本国公民享有的完全平等的国民待遇1。而市民权主要指目前中国社会中拥有居住地城市户籍身份的

12、居民所享有的社会福利及相关权利2。公民权的获得依据是国藉身份， 市民权的获得依据是行政区域的户籍身份， 两者的共同点都是一种属地身份， 都体现集体赋权逻辑。不同之处是两者在界定成员资格时地理区域范围不同， 因此在一国之内， 公民权体现平权的属性， 而市民权则具有 “地域性特权” 的性质。在我国， 户籍制度本质上是一种属地性公民权， 拥有城市户籍的居民通过享有属地市民权实现了公民权， 而外来人口因为长期离开户籍所在地而难以兑现。这就形成了一个悖论， 使拥有户籍的市民特权成为了实现普遍性公民权利的载体。这是外来人口权利困境难以化解的根源： 本地户籍人口可以借由市民权而实现作为国民的公民权， 而外来

13、人口对公民权的诉求虽有法理依据却无现实的制度保障。为了化解这一困境， 外来人口就必须寻找户籍身份赋权之外的其它赋权渠道。有学者指出， 我国人口目前所享有的社会福利和相关权利主要来自两个渠道： 因身份而获得的福利和权利； 因劳动或贡献而取得的福利和权利3。很显然， 户籍制度的存在将每个中国公民的身份 “固定” 在了户籍地， 一旦离开户籍所在地， 就成了 “没身份” 的人， 其享有社会福利和相关权利的渠道只剩下一个： 因劳动或贡献而取得福利和权利， 这体现了基于权利义务对等原则的个体赋权逻辑。这种将市民权转换成为个体 “挣得” 特权的赋权逻辑， 非常符合对权利的中国式理解4： 在中国， 个人权利并

14、不是基于一种适用于所有人的普遍的自然权利观念， 而是通过个人努力后天挣得的， 因此，人们往往会对 “谁值得拥有什么” 存在意见分歧。这种对个人权利的理解， 最终导致竞争中的个体， 都寻求一个具有权力和资源的权威来向自己赋权。国家就是这个绝对权威的化身， 而个体则有赖于国家赋权所提供的保护和福利。当下在特大城市的新 “土客” 之争中， 无论是户籍市民还是外来人口， 与地方政府都遵循了这一关系模式， 对于本地市民来说， 已有的户籍制度是他们享有市民权的保障； 而对于外来人口来说， 他们同样要倚赖于制度的赋权， 只是这种制度不是户籍制度而已。一些特大城市现行的居住证制度就是很好的示范， 它通过要求外

15、来人口在流入地签订正规的劳务合同、 缴纳社会保险费等措施， 来向外来人口开放部分的市民权。通过以上分析可以看到， 市民权的享有基础实际上存在着三种类型：（1） 公民权；（2） 劳动或贡献1马歇尔：公民身份与社会阶级 ， 郭忠华等编，南京 江苏人民出版社2007年版。苏黛瑞：在中国城市中争取公民权 ， 王春光等译，杭州 浙江人民出版社2009年版。王小章：公民权视野下的社会保障 ，杭州 浙江社会科学 2007年第3期。2陈映芳： “农民工” ： 制度安排与身份认同 ，北京 社会学研究 2005年第3期。3彭希哲等：户籍制度改革的政治经济学思考 ，上海 复旦大学学报 （社科版） 2009年第3期。

16、蔡禾：行政赋权与劳动赋权： 农民工权利变迁的制度文本分析 ，广州 开放时代 2009年第6期。4阎云翔：暂住证的政治 ， 转引自 中国社会的个体化 ， 上海译文出版社2012年版。110社会转型与人口转移江苏社会科学 2016/2赋权；（3） 户籍身份赋权。从权利实质看， 第 （1） 、（3） 种类型是集体权， 第 （2） 种类型是个体权， 同时第（1） 种类型面向全体国民具有平权的属性， 而第 （2） 、（3） 种类型都具有 “特权” 的属性。在权利观念上， 劳动或贡献赋权还可以细化为基于年限的个体权和基于贡献的个体权。有学者曾提出 “劳动赋权” 的理念， 认为外来人口通过自身的劳动和消费为城市社会经济的发展做出了贡献，劳动是他们获取权利的唯一依据； 在中国现有国情下， 权利的实现是一个过程， 因此制度设计依据应该以是否参加城市劳动和劳动时间为依据，