地方行政管理体制改革的回顾与前瞻_黄新华

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1、市场经济体制建立和完善进程中 的地方政府治理变革 改革开放以来地方行政管理体制改革的回顾与前瞻黄 新 华内容提要: 改革开放 30年来 ,在建立和完善经济市场体制的进程中 ,地方行政管理体制改革走过了不平凡的历程, 取得了积极的进展, 留下了宝贵的经验 。实践表明, 地方行政管理体制改革与经济体制改革协调推进 ,相得益彰,促进了社会主义市场经济体制的建立和完善 。但是由于改革涉及面广 ,一些深层次的问题难以在短期内得以彻底解决 ,改革任重道远。因此 ,到 2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制 ,必须进一步深化地方行政管理体制改革。关键词 : 地方政府 ; 行政管理体制改革 ;

2、 成就与经验 ; 改革路径加快行政管理体制改革,形成权责一致、 分工合理 、 决策科学、执行顺畅 、 监督有力的行政管理体制 ,是胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告 高举中国特色社会主义 伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 中提出的重要目标之一。改革开放 30年来 ,地方行政管理体制改革走过了不平凡的历程, 取得了积极的进展 ,留下了宝贵的经验。经过改革, 经济调节、市场监管 、 社会管理 、 公共服务这四项职能, 已经成为市场经济条件下对政府职 能的全新界定,政府组织结构和管理方式也作了大幅调整。实践表明, 地方行政管理体制改革与经济体制改革协调推进,相得益彰,促进

3、了社会主义市场经济体制的建立和完善。但由于改革 涉及面广,一些深层次的问题很难短期内得以彻底解决 ,改革任重道远 。一 、 地方行政管理体制改革的历程1978年以来 ,随着社会主义经济市场体制的建立和完善 ,为适应地方政府治理变革的需要 ,在推进中央行政管理体制改革的同时 ,地方行政管理体制改革逐步展开 。从改革的历程上看,大致可以分为四个阶段 :第一阶段: 从 1982到 1993年 1978年十一届三中全会后 ,在“文化大革命”中遭到破坏的国家机关得到恢复和发展 。 1981年国务院工作部门达到 100个,其中部委 52个, 直属机构 43个 ,办公机构 5个, 人员编制 51000 人

4、。地方各级政府机构也随之增加。但是机构增长并没有带来效率的同步提高 。为适应经济体94基金项目: 福建省新世纪优秀人才支持计划( 0000 X 07111) 项目成果。中央机构编制委员会办公室: 我国行政管理体制改进程的回顾, 人民日报, 2008年 12月 18日。制改革的需要,在推进中央行政管理体制改革的同时,启动了改革开放后第一阶段的地方行政管 理体制改革 。这一阶段改革的核心是机构改革 。通过改革重新规划地方政府结构 ,明确地方政府职责 。这一阶段改革的主要措施有 : 1. 简政放权, 扩大地方权力。简政放权是这一阶段改革 最突出的特色。中央政府向地方政府下放的管理权限涉及行政管理权限

5、 、 人事管理权限和财政 管理权限。在简政放权的思路下 ,地方行政管理体制改革在整体上呈现出分权趋势 ,地方政府 的作用开始增强 。 2. 改革行政公署 ,实行市管县体制 。 1982年 宪法 和 地方组织法 规定,行 政公署 ( 地区 ) 是省、 自治区人民政府的派出机构,不属于一级国家政权机关。为了解决地、市并立 ,机构重复 、 关系难以协调的弊端, 中共中央 、 国务院提出在经济发达地区 ,将省辖中等城市周 围的地委、 行署与市委 、 市政府合并, 实行市管县体制 。到 1988年, 全国有 168个市的 712个县 实行了市管县体制。 3. 推行政社分离, 建立乡( 镇) 人民政府。

6、1983年 10月, 中共中央、国务院 提出以人民公社管辖范围为基础, 实行政社分开, 建立乡 ( 镇 ) 人民政府 。到 1988年, 全国共建立乡( 镇 ) 政府 69842个 。实行市管县及政社分开 ,是 80年代对地方政府结构所作的较大调整 , 由此形成了中央 、 省( 市 、 区 ) 、 市 ( 地) 、 县、 乡 ( 镇 ) 五级行政结构 。 4. 精简机构,控制地方政府规 模 。改革开放以来,随着经济建设步伐的加快 ,地方政府机构规模随之扩张。 1982年 ,省级行政 机构达 80个左右, 市级 4050个, 县级 30 40个。为了解决机构过多、人浮于事、效率低下等 问题, 1

7、982和 1983年中共中央、国务院发布了 关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知 和关于县级党政机关机构改革若干问题的通知 ,着力精简地方政府机构, 要求省级政 府工作部门压缩控制在 35 40个之间 ,县级政府的机构数控制在 25个限额内 。 第二阶段: 从 1993到 1998年 1992年 10月,党的十四大确立了经济体制改革的目标 建立社会主义市场经济体制 ,使 市场在资源配置中起基础性作用。建立市场经济体制涉及到经济基础和上层建筑的诸多领域 ,需要一系列相应的体制改革和政策调整, 为此中央要求积极推进行政管理体制改革, 建立适应社 会主义市场经济的组织机构。这一阶段地方行

8、政管理体制改革把转变政府职能作为改革的中 心 。改革后地方政府服务经济建设的功能得到了加强。这一阶段改革的主要措施包括: 1. 转变 职能理顺关系。通过政企分开 ,弱化政府微观管理职能, 将专业经济部门转为经济实体、服务实体或行业协会,理顺政府各部门之间 、 党政部门之间的关系, 理顺地方各级政府间的关系 。 2. 规 范地方政府机构设置 。 1993年 8月 ,中央机构编制委员会在 关于地方各级党政机构设置的意 见 中明确规定, 省级党委 、 政府的工作机构一般设 55个左右; 自治州的党政工作机构设置 35个 左右; 地区党委和行署的办事机构设 30个左右 ; 市委 、市政府 、县委 、县

9、政府 、乡 ( 镇 ) 党委 、政府 的工作机构分类确定 。这是改革开放以来首次以文件形式明确规定地方政府的机构设置 。改革后, 省、 自治区党政机构平均减少 13个左右 ,直辖市党政机构平均减少 24个左右 ,市 ( 地 ) 、 县 政府机构也都作了较大幅度的精简。 3. 核定编制精简人员 。采取系统分析和分类排序的方法 , 将省、市、 县划分为大 、 中、小三类,参照各地的编制基数 ,确定省、 市 、 县各级的编制总额。以省级 为例, 经济发达、人口众多的省 、 自治区的党政机关人员编制 ,控制在 6500 7500人之间 ; 经济比较发达 、 人口比较多的省、自治区,控制在 500065

10、00人之间 ; 经济不太发达 、人口较少的省 、 自 治区, 控制在 3000 4000人之间。如此 ,全国省、自治区机关人员编制总数精简 20%,直辖市机95市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革周光辉: 从管制转向服务: 中国政府的管理革命, 吉林大学社会科学学报, 2008年第 3期。一类市设 60个左右; 二类市设 50个左右; 三类市设 30个左右, 经济不太发达、人口较少的市应设得更少些。 一类县设 30个左右; 二、三类县设 25个左右; 四类县设 20个左右。一类乡( 镇) 可设置党政、财经、社会事务、乡村建设等 45个综合性办公室; 二类乡、镇可设置党政办公室、财经办

11、公室和民政、文教卫生、乡村建设、计划生育等助理员; 三类乡党委可设组织、宣传、纪检等委员,政府设民政、财政、生产、科教文卫、计划生育、乡村建设等助理员, 不设职能机构。关人员编制总数精简 15%。规范机构设置和精简编制 ,为转变地方政府职能奠定了基础 。 4. 调 整地方政府层级结构 。根据部分省会市和六个计划单列市的经济、政治地位及其中心城市的作用 , 1994年中央将广州市 、 武汉市、 哈尔滨市等十六个市的行政级别定为副省级 ,赋予副省级城 市一定的自主权力,使这些城市能够根据自身实际情况进行治理。 第三阶段: 从 1998到 2003年 中国共产党第十五次全国代表大会后 , 1998年

12、拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕 。这 一阶段的改革是在提出建立社会主义市场经济体制 6年后进行的 ,具备了比 1993年改革更好的社会基础和环境 。这一阶段的改革地方政府在转变职能方面取得了重大进展, 开始逐步形成 适应社会主义市场经济的地方行政管理体制。这一阶段改革的主要措施有 : 1. 精简机构, 压缩 编制。依照中共中央 、 国务院关于地方政府机构改革的意见和 关于市县乡人员编制精简的 意见的要求 ,省级政府机构设置平均由 55个减到 40个, 人员编制由 15. 8万名减为 8. 4万名 , 精简 47%; 市( 地) 级政府机构由平均 45个减少到 35个 , 县级政府机构由平均

13、 28个减少到 18个 。市县乡各级人员编制由 460万名减为 371万名 ,减少 89万名, 精简 19%。在市县乡机构改 革中, 清退超编人员约 43万人。 2. 调整地区建制, 改组机构设置 。与地级市并存一地的地区 , 实行地市合并; 与县级市并存一地的地区 ,所在市 ( 县 ) 达到设立地级市标准的, 撤销地区建制 , 设立地级市 ; 其余地区建制逐步撤销 ,地区所辖县改由附近地级市管辖或由省直辖 ,县级市由省委托地级市代管。同时, 改组地方政府机构 ,加强发展计划 、 经济贸易 、财政部门和执法监管部 门 ,撤销工业 、 商业 、 物资管理部门 。按照政企分开 、 公平竞争、自主经

14、营的原则 ,重组行政性公 司 。 3. 实行政企分开 ,转变政府职能。按照精简、统一 、 效能的原则 ,调整政府组织结构 ,加强宏 观调控部门和执法监督部门,减少专业经济管理部门, 发展社会中介组织 ,把政府职能切实转变 到宏观调控 、 社会管理和公共服务上来。政府机构不再办经济实体, 已经办的限期脱钩; 解除政府机构与国有企业的行政隶属关系, 主管部门不再直接管理企业, 切实落实企业经营自主权。 4. 调整职责权限,实施依法行政。按照权责一致的原则, 调整政府部门的职责权限, 明确划分部门 之间的职能分工 ,将相同或相近的职能交由一个部门承担, 克服多头管理, 政出多门的弊端 。同 时 ,按

15、照依法治国 、 依法行政的要求, 加强行政体系的法制建设。第四阶段: 从 2003年至今 2003年至今 ,地方行政管理体制改革呈现出推陈出新、实验求证的多元化改革走向 。这一 阶段改革的重心从精简机构和人员, 转变为调整内部机制 ,开始从量的要求转向质的突破, 从重 视形式转向重视内容的调整,从表面层次转向深度层次的改革 。这一阶段的改革中央并没有对 地方做统一的部署,但在党的十六届二中全会通过的 关于深化行政管理体制和机构改革的意见 的指导下 ,地方政府进行了许多有益的探索。改革的主要措施包括 : 1. 深化职能转变, 构建 服务型政府 。为适应加入世贸组织, 全面建设小康社会, 完善社会

16、主义市场经济体制的需要 ,通 过推行政务公开 、 依法行政 、 向服务要效率 、 靠服务优化发展环境等措施 ,各级地方政府把深化职 能转变 ,建设服务型政府作为改革的重要目标 。2. 优化工作流程 ,改变管理方式。基于建设服务型政府的目标 ,地方政府致力工作流程再造 ,通过建设政府绩效评估体系 、 推行电子政务等改 变管理模式 ,促进职能转变, 防止和治理腐败, 提高政府工作效率和服务水平。 3. 规范行政权96政治学研究 2009年第 2期任宗哲: 行政管理体制改革更需理性思考, 西北大学学报( 哲学社会科学版) , 2008年第 3期。辛传海: 中国行政体制改革概论, 第 64页, 商务印书馆, 2006年版。唐铁汉: 深化行政管理体制改革, 第 6页, 国家行政学院出版社, 2006年版。例如, 2003年 2月, 南京市政府颁布了关于推进服务型政府建设的实施意见 , 提出了“一年构