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1、 第六章 地方警察機關經費支出責任 127第章第章 方警察機關經費支出責任方警察機關經費支出責任 第節第節 警察事務與經費責任警察事務與經費責任 財政（Finanzen）為國家存續之要件1，亦為各級政府行政活動之物質基礎2。近代國家任務的大量擴張，伴隨而來的問題，乃財政的不足與困窘3，加以各級政府在財政能力上的差異性4，對於實施各項任務活動所需要的經費負擔，時有爭議產生5，影響施政營運與民眾福祉，殊值關注。 我國中央與地方政府均設有警察機關，其擔當的事務範圍概為維持公共安全與秩序、排除危害及偵查犯罪等事項6，與人民生命財產安全息息相關。就維持警察事務運作所需經費，中央與地方對於支出責任亦有所爭
2、論7。有關財政支出之負擔原則與現行法令規定，說明如下。 第第 政支出負擔原則政支出負擔原則 國家為增進人民福祉，乃設置各種行政機關，實施各種行政活動。各行政機關係為擔當部分國家目的而設置8，是維持其運作所需要的經費必須1 參照黃俊杰， 財政國與課稅收入之立法 ，月旦法學雜誌第 84 期，2002 年 5 月，81 頁 2 參照葛克昌， 地方財政法基本課題 ，月旦法學雜誌第 1 期（創刊號） ，1995 年 5 月，22 頁；蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，學林文化，2003 年 2 月，277 頁。 3 參照李建良， 論地方自治與財政憲法 ，氏著憲法理論與實踐（三）所收，學林文化，2004
3、年 7 月 1 版，351 頁。 4 學者指出，我國地方財政存有：1）垂直之不均，地方稅收與中央稅收不能比擬，其自有財源發展彈性低於中央政府；2）水平之不均，各地方自治團體自然條件不同、經濟情況互異、稅 課豐吝懸殊等問題。參照葛克昌，前揭地方財政法基本課題 ，22 頁；地方自治法 2001，臺 北市政府法規會編印，2001 年 10 月，474 頁。 5 在我國，著名之例為 20012002 年間，台北市政府與中央政府對全民健保保險費的經費負擔問題所進行的釋憲案（釋字第 550 號解釋） 。參照司法院印行，司法院大法官解釋彙編釋字 第一號至第五八七號解釋，2005 年 8 月初版，686689
4、 頁。 6 參照梁添盛，警察法專題研究（二） ，著者自印，2006 年 8 月 2 版，159166 頁。 7 學者蔡茂寅氏於所著前揭地方自治之理論與地方制度法75 頁、284 頁認為，各級政府所最關注者乃財政收入之劃分，關心財政支出劃分已屬相當晚近的事，今後亦應檢討中央就諸如義 務教育、地方警政等自治事項，負擔一定比例或項目經費之課題。 8 參照関根謙一， 警察概念警察任務（二） ，警察學論集 18 卷 5 號，1981 年 4 月，80頁；梁添盛，警察權限法，著者自印，2000 年 11 月 2 版 1 刷，57 頁。 從行政組織法原理論警察法之修正 128由國家編列預算來支應。但國家並非
5、由單一的或完全集中的一級政府所組成，實際上，政府可以被劃分為多個級別和層次，並作權限之分配。在財政支出上，對於各級政府所辦理事項之經費負擔，一般有以下的原則。 壹、任務責任與支出負擔聯結壹、任務責任與支出負擔聯結 就財政支出之負擔分配，德國憲法上有所謂 任務與財政聯結原則9。依德國基本法第一百零四 a 條第一項及第二項規定10： 除基本法另有規定外，聯邦與各邦分別負擔履行其任務之支出。 各邦如受聯邦之委託而行為者，由聯邦負擔因此所產生之支出。其內涵係指任務責任（Konnexitatsprinzip）與支出負擔 （Ausgabenlast）應互為歸屬。行政責任與行政執行權限（包括財政負擔）歸於同
6、一行政主體，每一個行政層級，應自行承擔其履行任務所產生的支出。此外，聯邦應負擔目的支出 ，亦即因履行任務本身所產生的支出，而維持及營運行政部門運作所必要的 行政支出 ，即所謂行政成本，則不屬於應負擔的範圍11。 聯結原則從任務履行來劃分財政責任，作為不同層級行政主體之間的財政負擔分配機制，除了具備維持各行政主體間任務的順暢且合理的履行之功能外，主要乃著眼於憲法對地方自治之制度性保障。蓋財政上的人事費或事務成本等，是地方自治任務遂行的重要條件，地方自治團體若無合乎其任務的財政配置，則要自主履行任務，將無可能。因此，任務責任與支出負擔應相互聯結，乃是為了保障地方自治團體在財政上的自主權，不9 參照
7、李建良， 中央與地方的權限劃分與財政負擔 ，氏著憲法理論與實踐（三）所收，學林文化事業有限公司，2004 年 7 月 1 版，401 頁；黃俊杰，財政憲法，翰蘆圖書，2005 年 3 月， 152 頁。 10 德國基本法第一百零四 a 條其餘條文如下： 授予金錢給付而由各邦執行之聯邦法律，得規定該金錢給付全部或部分由聯邦負擔。法律如規定聯邦負擔支出之半數或超過半數者，該支出 為由聯邦之委託而執行。法律如規定各邦負擔支出之四分之一或超過四分之一者，須經聯邦 參議院之同意（第三項） 。聯邦對於各邦或鄉鎮（鄉鎮聯合）之別重要投資，為防止干擾整體 經濟之平衡，或調整聯邦境內之不同經濟能力，或促進經濟成
8、長所必要者，得給予財政補助。 其細節，特別是應予挹注之投資種類，經聯邦參議院同意以聯邦法律定之，或基於聯邦預算 法之規定而以行政協定規範之（第四項） 。聯邦及各邦分別負擔於其行政機關所生之行政支 出，並相互負責合法之行政。其細節由聯邦法律定之，該法律須經聯邦參議院之同意（第五 項） 。引自李建良，前揭中央與地方的權限劃分與財政負擔 ，403 頁。 11 參照李建良，前揭中央與地方的權限劃分與財政負擔 ，403 頁。 第六章 地方警察機關經費支出責任 129會因承受他人任務，而無法妥善及從容地履行自己地方自治的任務12。 除基本法外，德國多數各邦憲法皆已對於任務移轉與費用負擔問題設有規範，亦即邦
9、可以法律將特定公共任務，交由地方執行，課予地方執行任務，但必須同時填補地方所支出的費用 （目的支出） ，以防止 中央請客，地方買單之不合理現象。至支出責任之分配原則，德國通說亦認為並非以立法權歸屬為判斷標準，而應以法律之執行權歸屬為判斷標準。此一判斷標準係基於中央法律可能規定全部交由地方執行之任務，而屬法律賦予地方之任務事項，於此情形，地方執行中央法律作為自己的自治事項。且就執行法律享有行政管轄權之主體，於執行法定任務後才發生費用，因此應由法律所定行政管轄權之主體承擔其任務並負擔支出責任13。 貳、公共理論貳、公共理論 對於中央與地方因執行事務之財政支出，亦有從公共財理論區分支出之負擔14。按
10、公共財政的配置、分配、調節和穩定職能，要如何來行使，係依不同公共財（public goods）之受益區域而定15。公共財因具備效益或成本的非敵對性 （non-rivalry）與非排他性 （non-exclusiveness）16，從而乃適合由政府來提供。受益範圍是全國性的公共財（如國防、太空探險、最高法院等） ，由中央政府提供；地方受益的公共財（如當地消防隊、治安警察和路燈等）則由各個地方政府提供17。 區分中央與地方提供的最重要因素，乃是以公共財產生的外部或外溢效果（external or spillover effect）之範圍大小而定。若公共財的外部性乃發生於某一區域範圍內，其效益受到區
11、域性的限制而無法擴及或影響到其他區域，由該地區之地方政府提供是項公共財，乃最符合當地居民之利益。12 參照陳清秀， 誰來負擔健保費？從北市健保費釋憲案談起 ，台北市政府法規會全民健保釋憲案及里長延選釋憲案紀錄彙編所收，2003 年 2 月，325 頁。 13 參照陳清秀，前揭誰來負擔健保費？從北市健保費釋憲案談起 ，326331 頁。 14 參照曾巨威， 全民健保釋憲案法律鑑定意見 ，台北市政府法規會前揭全民健保釋憲案及里長延選釋憲案紀錄彙編所收，192 頁。 15 參照鄧子基徐偉初，現代財政學，五南圖書，2004 年 6 月初版 3 刷，508 頁。 16 參照李建興，當代財政學，新陸書局，
12、2004 年 4 月 2 版，85 頁。 17 參照鄧子基徐偉初，前揭現代財政學 ，508 頁。 從行政組織法原理論警察法之修正 130反之，若公共財的外部性乃跨越全國各區域者，則該項公共財的提供便應由中央負責，如此亦才符合資源配置效率的原則18。 參、事務與支出具體劃分原則參、事務與支出具體劃分原則 對於國家各級政府之經費支出，有主張從事務的具體劃分來決定地方支出與國家支出的範圍19。 一、由全國居民享用的公共財貨和勞務，應完全由中央政府來提供，主要包括國防、外交、國際貿易與金融及銀行政策等。 二、地方政府應提供本地居民享用的財貨和勞務，其項目包括教育、衛生、公共住宅、供水、地下道、垃圾、警
13、察、消防、公園、娛樂設施、環境保護及地區性交通等。 三、對具有跨地區之外部效應的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與，例如：跨地區的公路、鐵路、水陸運輸等項目。此外，有些項目雖然位於某一地區，但受益者卻不僅限於本地居民，中央政府亦應在一定程度上參與，如機場、港口及教育等項目。 四、調節地區間和居民間之收入分配，在很大程度上是中央政府的職責。例如：失業保險、醫療保險及國民年金等。 日本對於社會保險費用之公費負擔，原則上亦依事務之屬性作為負擔分配原則之基礎，亦即費用負擔與事務分配一致性原則20。若有自治事務者，則地方自治團體負擔一部分，若無自治事務，而為法定受託事務或國18 參照曾巨威，前揭
14、全民健保釋憲案法律鑑定意見 ，192 頁。 19 對於國家各級政府財政支出之劃分 ，學者多有主張從事務的具體劃分來決定 。參照黃茂榮 ， 事務劃分、財政劃分與財政調整 ，植根雜誌 14 卷 9 期，1998 年 9 月，379382 頁；張正修 黃適卓，地方制度法理論與實用（三） ，學林文化，2004 年 3 月 2 版，693696 頁。張正修 氏等所提各級政府事務劃分之參考基準為：1）依事務的效果而定：即事務的利害影響及於全 國者，屬於國家，由中央政府負責，使之不偏袒於任何一地；如果事務之利害僅及於某一地 某一隅者，屬於地方，由各該地方政府辦理，以因應各該地方需要。2）依經營之便利而定：
15、即凡事業有全國一致性之需要，且由中央經營較為便利者，例如郵政等屬於國家，而由中央 政府負責。凡事務須因地制宜，且以地方政府經營為宜者，如自來水、煤氣供應等，則應屬 於地方，而由各該地方政府來辦理。3）依處理能力而定：亦即事務需要高深知識技能來處理 或須鉅大之經費，而非地方能力所能勝任者，屬於國家，宜由中央政府負責。反之，不須高 深知識技能或所需經費較少，且較易實施者，則應歸屬於地方，由各該地方政府辦理。 20 參照蔡秀卿， 日本國民健康保險法制上權限劃分與經費負擔 ，氏著地方自治法理論所收，學林文化事業有限公司，2003 年 6 月，169171 頁。 第六章 地方警察機關經費支出責任 131
16、家執行事務者，地方自治團體自無負擔。 第第 現行法規定現行法規定 我國憲法對於中央與地方辦理事項之財政責任分配，並無明文21。對於經費支出之具體劃分原則，在財政收支劃分法及地方制度法則設有若干規定22。 壹、政收支劃分法壹、政收支劃分法 按財政收支劃分法第三章支出第三十七條規定： 各級政府之支出劃分如下：一、由中央立法並執行者，歸中央。二、由直轄市立法並執行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法並執行者，歸縣（市） 。四、由鄉（鎮、市）立法並執行者，歸鄉（鎮、市） 。前項第一款及第三款如需交由下級政府共同執行者，其經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。由中央或直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）二以上同級或不同級政府共同辦理者，其經費應由中央或各該直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）按比例分擔之。各級地方政府未依第二項及
