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1、中央广播电视大学 “人才培养模式改革和开放教育 ” 农业经济管理专业专科毕业论文题目: 群众参与式管理与农村供水工群众参与式管理与农村供水工程可持续运行程可持续运行学生姓名： 马敢飞 学 号： 0833004458641 指导教师： 潜维兴 专 业： 农村经济管理 年 级： 08 秋农业经济管理 学 校： 浙江电大缙云分校 2010年9月群众参与式管理与农村供水工程可群众参与式管理与农村供水工程可持续运行持续运行摘要摘要：可持续的农村供水工程是农民饮水安全的保证，对于保障当地群众健康、促进区域经济发展具有重要作用。本文分析了现阶段我国农村很多供水工程建后使用寿命短，持续运行能力差的问题，认为在
2、供水工程建设和管理中加强群众参与是解决该问题的办法。同时,结合国内外的实例，阐述了不发达地区供水工程建设管理过程中群众参与的经验和组织形式。关键词关键词：农村供水；可持续运行；群众参与2003 年，联合国在千年发展目标中提出，到2015 年使世界上缺乏安全饮水的人口数减半。然而从整个世界范围来看，经济落后地区通常被排斥在正规的供水系统之外，当地的人为买水付给水贩的钱一般10 倍于同等体积自来水的费用1。中国的情况也基本类似，在过去重国民生产总值、轻社会民生的发展战略中，农村供水的发展长期处于滞后状态。目前中国城市供水问题已基本解决，但农村供水形势依然严峻。经过“十五”期间的饮水解困工程，我国累
3、计解决了2.8 亿农村人口饮水难的问题，目前农村地区得到自来水服务的居民已占农村总人口的70%左右。当前农村供水工作面临的最大的挑战，是如何使现有的供水工程持续、良性运转。1. 1. 农村供水工程可持续性分析农村供水工程可持续性分析1.1 目前我国农村供水工程的不可持续性农村供水项目应该能够持续有效地运行下去，为用水户提供优质的、安全的、可承受的供水服务。但从历史经验来看，使不发达地区的供水系统稳定运行绝非易事。我国城镇水厂一般列入国家计划，由国家投资兴建，有固定的人员编制，归属于城建、水务、环保部门领导的企业；而农村供水工程大多依靠国家和地方共同投资兴建，建后能否正常运行，国家并不承包。因此
4、，农村供水工程重建轻管现象比较严重。有相当一部分已建工程管理体制不健全，运行机制不活，管理单位人浮于事2。在湖北、陕西等地，由于对当地农民需求了解不够、管理不善，在上世纪农村饮水解困工程中建设的许多供水项目都基本处于报废状态。山东省自20 世纪80 年代以来建设的6000余处农村改水降氟工程，目前正常运行的只有70%，其中6%采用理化手段降氟工程全部报废。1.2 群众参与是农村供水工程可持续运行的保障农村供水项目的可持续性不仅取决于工程硬件的可持续性，而且与社会、机构、管理、环境等诸多因素密切相关。一个基于农村社区的、可持续的供水工程，不仅应该具有良好、稳定的供水服务，而且应该具有高度的社区参
5、与和高度的社会公平敏感性。要关注公平性、包容性，社会性别和弱势群体等社会公正问题，从而减少和避免社会冲突，消除损害工程可持续性的人为因素，这样才能实现农村社区供水工程真正意义上的可持续。近年来各国的机构和政府都认识到，要在农村地区维持水的供应，当地群众的参与至关重要1。社区供水工程的参与性主要反映用水户多大程度上成为项目的主体。参与性越高，用水户的自主性和拥有感越强，越具有主人翁精神，参加供水工程的管理和维护越积极，供水工程的可持续性越高。Gleitsmann 对非洲马里（Mali）的供水项目调查表明：在项目建设和管理的过程中，最大的挑战不是如何建设安全的供水工程，而是如何调动当地的人力与物力
6、，为整个项目出谋划策并贡献力量；同时促使当地政府、社团在居民间发起广泛的社会讨论、学习与研究。这些能力建设一方面能够使在建的供水工程最大限度地被当地居民接受，另一方面从长远来看可以降低公众决策成本。事实上，在大部分自然资源（水、土地等）的管理过程中，加强群众参与往往会收到很好的效果，如提高效率、加强居民对管理行为的接受程度、增强政府公信力、降低行政成本等。基于群众参与的农村集中供水工程建管模式的基本理念是：农民是农村集中供水工程的管理主体，应充分参与到项目的各个阶段，成立用户管理组织并承担供水工程的运行管理责任。用户的充分参与可以保证他们在工程的方案选择、工程设计、核定水费和扶持弱势群体等方面
7、起到关键的决策作用。充分的用户动员可确保他们对项目的高度认同，从而保障项目的长期稳定运行。2. 2. 群众参与式管理农村供水工程的做法和经验群众参与式管理农村供水工程的做法和经验前文中已经提到，国内重建轻管的现象十分严重，农村供水工程的建后管理是十分薄弱的环节，有相当一部分技术并不复杂的已建工程由于维护管理的不善而报废。造成这种情况的最主要原因是权责不明，很多农村饮水设施并没有负责人，处于有人用、无人管的状态。有的设施虽然落实了具体的管理人员，但运行管理机制不活，运行维护、水费计收等管理规章制度不健全，供水设施管理仍是沿用计划经济时代的办法，管理人员收入与工程效益无关，“责、权、利”不统一。管
8、理人员只负责抄表、收水费，至于收费多少、供水回收率多少、供水服务好坏等与其利益没有直接联系。因此，管理人员的责任心不强，积极性不高，工程管理也难以取得较好的效果。此外，用水户之间的冲突也是农村供水工程中最有破坏性的问题之一，冲突的原因在于用水制度不合理，缺乏合理完善的管理制度或管理制度执行不力。大部分农村供水工程在管理过程中对可能的冲突没有提前考虑，缺乏应对冲突的原则和协调解决机制。因此，常常发生小冲突演变成大冲突的情况，最后对供水系统造成无可挽回的破坏3。要解决这些问题，可以尝试采用多种管理形式，增强运行维护过程中的群众参与程度，落实农村供水工程的管理责任，建立合理的冲突解决机制。联户或单村
9、工程，可以成立村供水协会负责管理；联村或跨乡工程，可以委托乡镇水管站组建供水管理站或成立乡镇级供水协会进行管理；也可以通过拍卖、承包、租赁等方式将工程经营权转让出去，产权人有权进行监管；还可以按照股份制原则，组建具有独立法人资格的供水公司或管理站，负责工程的运行管理。对广西省农村供水工程的管理现状调查结果显示：实行集体管理时，村集体负担工程维修运行费，此时供水工程管理比较松散，出现的问题较多；建立供水协会以及采用股份合作制、承包管理的供水工程运行状况较好。广西横县峦城供水工程原来属于政府管理，长期亏损，通过拍卖经营管理权，取得了较好的效果，购买者组建了股份合作制自来水公司，实行公司化企业管理，
10、不到一年便扭亏为盈。广西省资源县大合镇旺田屯饮水工程是供水协会作为管理主体的典型。该工程服务人口约200 户，采用山泉水作为水源。工程建成后，由全体用水户投票选出工作扎实、认真负责的3 位农民成立专门的供水组织，管护饮水工程。并在每家每户安装水表，以村规民约的形式规定用水户必须按时缴纳水费，收费标准为每月每户基本水量10 吨，收取基本水费0.2 元/吨，超过10 吨的用水户，超过部分按0.9 元/吨收取水费。自建成运行3 年来没有出现过争水、断水及破坏饮水工程的情况，运行效果较好4。山东省临朐县按照“自我管理，自我服务，自我完善，共同发展”的原则成立县级供水协会，对会员单位的供水工程和管理人员
11、统一管理。协会设立培训维修中心，对乡村管理人员进行培训，承担设备维修和零配件的加工，保证供水设施正常运行。山东省平邑县农村供水工程建设过程中，先后探索了村管、乡镇统管、供水协会的管理模式，总结出三种管理形式的特点及各自的优缺点，见表1。表1 山东省平邑县农村供水工程管理形式的比较5管理形式 特点 主要优点 主要缺点村管 由工程村自己管理 经营自由缺乏有效的管理机构和管理制度，工程管理资金、技术均无保障乡镇统管乡镇成立管水小组统一负责管理，水费由水利站代管行政干预，短期内效果较好农民被动管理，缺乏监督约束和鼓励机制，对于成本较高的村无法实现补贴供水协会村、乡分别成立供水协会，并统一到县供水联合会
12、领导之下调动了当地农民管理的主动性，统一管理，统一服务，各村间横向联合，确保每一工程正常运行运行服务工作量较大3 3政府部门在群众参与式管理中的角色与地位政府部门在群众参与式管理中的角色与地位群众参与式管理并不意味着减轻地方政府的管理责任，相反，地方政府的引导是群众参与在农村供水工程中发挥作用的有力保障。地方政府应当大力推行用户全过程参与的工作机制，在工程建设和管理过程中调动当地农民的积极性，为群众能够自由参与工程监管提供渠道保证；制订严格的招投标设计建造流程和适当的工程运行管理规范；同时加强饮水工程所在地农民的能力建设，培养他们的节水意识与卫生意识；为当地群众提供技术支持，提高工程管理人员的
13、责任意识和管理水平。在促进农村供水私营化的过程中，一方面，地方政府应当制订切实可行的投资政策，鼓励和引导各方资金进入农村供水领域，盘活集体资产，合理利用社会资源；另一方面，在供水工程私营化以后，政府部门应当做好行业监管：不定期进行水质检测，确保供水水质安全；按照实际运行的成本核定水价，防止公用事业垄断经营的不当得利。4 4群众参与式管理的局限性群众参与式管理的局限性群众参与式管理不是解决农村供水工程管理过程中所有难题的灵丹妙药，它也有一些难以避免的缺陷。社区居民参与管理的过程中会耗费大量的人力资源，同时参与式管理自身也有操作繁琐、执行困难等缺点。在农村基层进行集中决策时，开会集中、统一意见、规
14、范操作都是较难协调的实际问题。目前我国的经济政策和经济环境下，将农村社区内大量的人力、物力投入于社区事务管理也是对社区内居民机会成本的严重浪费，这些客观因素都限制了群众参与式管理在现实条件下的应用。5 5小结小结在农村供水工程的建设管理过程中，群众参与式方法跟传统方法最主要的区别在于它改变了传统自上而下的单向决策模式，要求有自下而上的过程。群众参与工程建管时，虽然在项目前期投入会增加，工程建设周期会延长，但长期收益远远好于传统的短平快模式。在农村基础设施建设的过程中，只有在农民充分参与的情况下，政府才能够提供真正满足农民需求的公共服务。良好运行的供水工程能够促进农村自主发展，改善乡邻关系、干群
15、关系，推动财务公开，为村务公开和基层民主提供经验。推动群众参与农村供水工程建设管理，能够使地方政府开展工作时更好地把握以人为本的原则，转变政府思想观念，提高政府管理效率，同时还能促进地方政府各个部门之间的积极合作。参与过程中用水户建立了主人翁意识，得到了相互学习交流的机会，提高了识别、解决自身问题的能力。农民广泛为项目建言献策使管理人员、技术人员、政府官员能够倾听到农村、特别是农村低收入群体的声音。通过村民大会等形式，群众投票选举，建立基于社区的供水及卫生管理组织，制定各项规章制度，为社区民主管理奠定良好的基础。参考文献 1 翟浩辉. 农村供水安全与饮水工程管理J. 中国水利. 2003, (12A): 610. 2 马松云, 韩伟, 杜玲等. 农村社区供水工程参与性评估报告R/OL. 3 伍伟星, 宁春鹏. 广西农村供水工程建后管理机制初探J. 中国农村水利水电. 2003, 4 刘兆良. 平邑县农村供水协会经验J. 节水灌溉. 2003
