诚信政府是法治国家和谐社会建设的首要(1)

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1、*作者简介： 孙明 （1967- ） ， 男， 鲁东大学法学院副院长、 副教授； 杨瑛 （1990- ） ， 女， 鲁东大学法学院 2009 级学生。（鲁东大学法学院山东烟台264025 ）诚信自古就是人类的传统美德， 时至当代， 信用贫困、 信用危机已经成为制约我国政治、经济和社会全面发展的 重要因素。一般认为， 社会诚信可以分为个人诚信、 企业诚 信和政府诚信。 诚信体系建设中最主要、 核心的应是政府诚 信， 政府诚信应成为整个社会诚信的示范者。 缺乏诚信的政 府， 不可能是法治的政府； 缺乏法治政府的国家， 不可能是 法治的国家； 没有实现法治的国家， 不可能从根本上建成和 谐社会。 一

2、、 诚信原则的起源及发展 诚信， 即诚实守信， 不仅是华夏文明的精髓， 而且也是 中华民族的美德。子以四教： 文、 行、 忠、 信。自春秋末年， 国 人就开始系统地接受了 “诚信” 的教化与熏陶。 至汉代， 信与 仁、 义、 礼、 智合称 “五常” ， 进而使之成为我国古代最基本的 道德原则之一。今天， 诚信已不仅仅是一种伦理范畴， 随着 社会的发展、 历史的变迁， 时代在伦理范畴的基础上， 又赋 予了它以法治内涵，从而实现了诚信由道德自律向法律规 制的泛化与转变，最终铸就了诚实信用这一道德准则的法 律化。 在西方， 诚实信用原则， 起源于罗马法中的诚信契约和 恶意抗辩制度。 它的出现， 开创

3、了商品交易繁荣兴旺基础上 的古罗马文明。 到了资本主义商品经济极大发展时期， 法国 由于推崇自由放任原则，其民法虽未直接采用罗马法的做 法， 但其第 1134 条 “契约应以善意履行” 之 “善意” 规定即为 诚信之意。 同属大陆法系的德国民法则单刀直入， 明确规定 了履行债务的诚实信用原则。 在我国， 将以往人们视为纯粹道德观念的 “诚实信用” 写入法律，始于 1986 年 4 月 12 日经六届全国人大四次会 议通过的 中华人民共和国民法通则 。 此后相继颁布的 技 术合同法 （1987 年 ） 和 保险法 （1995 年 ） 也先后确认了诚 信原则。 进入 90 年代失信现象有所加剧，

4、到了 20 世纪末， 此风 已愈演愈烈。为此， 1999 年 3 月 15 日经九届全国人大二次 会议通过的 中华人民共和国合同法 将诚实信用原则郑重纳入总则的一般规定中。 对诚实信用原则的含义， 民法学界见仁见智。 有的认其 为人类社会的理想， 有的认其为交易上的道德基础； 有的认 其与罗马法上一般抗辩的意义相同，有的认其是对当事人 利益的公平比较衡量； 有的认其为极端抽象的名词， 不如不 加解读， 采顾名思义为宜； 有的认其为帝王条款， 为全法域 之基本原则。 通常认为， 诚信原则就是要求民事主体在民事 活动中维持双方利益平衡，以及当事人利益及社会利益平 衡的立法者意志。 而在公法领域，我

5、国虽然已有一部分学者对诚信原则 做了探讨， 但在实体法律方面对其仍未有规定， 不过诚信原 则已得到学者的充分重视，如中华人民共和国行政程序 法试拟稿就明确确立诚信原则作为行政权力运行的基本 原则。 可以预见， 诚信原则在我国以法律形式在公法领域得 以确立是迟早的事。 行政法的基本原则大体包括： 依法行政 原则、 比例原则、 行政公开原则、 行政效率原则、 信赖保护原 则，都系发源于诚信原则。诚信原则实为行政法之最高原 则。 二、 诚信政府的蕴意 何谓诚信政府？ 诚信政府的内涵为政府应对法律诚信， 应对人民诚信， 应对其它国家诚信， 其内部各个机构之间也 应相互诚信， 就一国领域之内而言， 可理

6、解为政府在公共行 政管理活动中遵守法律、信守诺言而积累起来的一种信用 资源， 是公众对政府行为及其能力的预期、 客观评价以及在 此基础上建立起来的对政府的信任。 诚信政府的提出是新形势下的迫切要求， 因为： 首先， 建设诚信政府是建设社会信用体系的需要； 其次， 建设诚信 政府是政府进行宏观经济调控，适应市场经济的需要； 再 次，建设诚信政府是我国政府更好地应对全球化背景下时 代挑战的需要； 最后， 建设诚信政府还可以促进依法行政。 另外， 诚信政府的提出也是宪政的必然要求。 的确，政府在推进诚信社会建设方面扮演着不可替代 的重要角色政府可以运用其政治资源， 通过政策导向、诚信政府是法治国家、

7、 和谐社会建设的首要孙明杨瑛【内容摘要】 诚信原则是法律中的帝王条款， 也是法治的道德基础。在社会诚信链条中， 政府诚信是极为重要的一环。政府诚信缺失不但导致社会诚信垮塌， 法治国家建设更无从谈起。 诚信政府与法治政府是法治国家语境下对政府的基本要求。 诚信政府建设绝非简单的政府伦理问题， 它更是法治政府的基础和应有之意。建设和谐社会、 法治国家， 首先必须推进诚信政府建设。【关 键 词】 诚信政府法治政府建议社科纵横 新理论版SOCIAL SCIENCES REVIEW2012 年 12 月 总 第 27 卷31舆论倡导、组织发动等手段，构建社会诚信体系的基础框 架， 促进良好社会诚信状况的

8、形成； 同时， 更重要的是， 政府 通过自身的诚信示范引导着社会诚信的良性发展。政府行 为本身具有广泛影响力，政府诚信状况必然会对整个社会 的诚信建设产生巨大的辐射、引领作用。如果政府诚信度 高、 公信力强， 政府行为就可能得到公众的广泛认同， 也有 益于社会道德秩序的养成； 如果政府出尔反尔、 频频失信于 民， 将直接导致整个社会的诚信危机。正是在这个意义上， 有研究者认为， 正是政府诚信的缺失， 政府行为的不规范， 导致了我国一些企业和个人行为的短期性。 三、 政府诚信流失的根源 我国政府诚信状况， 自 1984 年改革转移到城市和国有 企业后逐渐恶化。究其原因， 主要的有以下几点： 第一

9、， 经济原因。以市场经济为导向的改革全面铺开， 等价交换的市场规则，被部分政府工作人员看成了普遍规 则， 政府作为公共服务、 公共产品的提供者， 在进行具体社 会服务时， 不给好处不办事， 吃拿卡要， 索贿受贿， 以权谋 私。在政府工作人员工资不高的情况下， 为改善待遇， 各级 政府及工作人员纷纷仿效， 愈演愈烈。在利益的驱使下， 公 共服务的无偿性、 普及型、 公平性逐渐扭曲， 民众的信赖利 益屡屡被侵害， 政府的诚信形象逐渐垮塌。 第二， 体制原因。 权力制约不力， 法律追责能力不强， 政 府信用流失现象得不到很好遏制。 第三， 思想原因。 建国后长期强调政府及工作人员的无 私性， 导致市

10、场经济条件下政府工作人员的人格反弹， 私欲 膨胀，个人诚信和政府诚信意识被压制，诚信的价值被忽 略， 思想上放任诚信流失。 四、 法治与法治政府 （一 ） 法治的起源及发展 研习两千多年前古希腊的法学思想， 我们发现， 柏拉图 的 法律 作为人类历史上第一部法学专著， 已经提出了正 义论和关于法治的思想， 他突出强调了法律的至高无上， 法 治的必然性。亚里士多德在 政治学 中阐述的法治含义则 更为具体， 他指出在共和政体下， 应制定 “良法” ， 并普遍服 从于它。 到了二十世纪， 西方新自然主义法学的代表富勒进 一步提出了法治的原则，强调法律的普遍性即法律面前人 人平等， 法律不能溯及既往，

11、 不应要求不可能实现的事情， 要保证它的稳定性等。 正如富勒所说 “法治是实践的艺术” ， 而它又需要一定的理念来引导支持着行动。 我国先秦法家的代表人物韩非子认为好利恶害是人之 本性。 人们受利己心的驱使， 在行动上总是表现出趋利避害 的特征。 韩非子所说的法治就是顺应这种人性的， 尽管他没 有明言这种人性是邪恶的， 但用今天的标准看， 这种自私的 人性观实则性恶论。相较西方提倡法治的思想家也是多主 张性恶论的， 如奥古斯丁、 霍布斯、 洛克等都是典型代表。 我 们正将古代韩非子建构的包括法、 权术、 权势的法治理论体 系，通过社会观念的改变，进化到公平正义的法治价值理 念。 （二 ） 法治

12、政府 亚里士多德认为，“法治应当优于一人之治”“法治应包 含两重含义： 已成立的法律获得普遍服从， 而大家所服从的 法律又应该本身是制订得良好的法律。” 可见， 他把良法看 作是法治的必备要素之一， 第一次明确地指出， 并非所有的法律都具有正义性， 法律的性质与政体的性质密切相关， 良 法取决于良好的政体。 从而引申出在法律的实行、 公平正义 的法治价值理念实现的过程中政府不可替代的决定性作 用， 也即法治政府的建构。 法治政府涵义很丰富， 一般来说， 法治政府要求政府的 产生必须符合人民的意愿，其宗旨在于促进人民的福利和 幸福。 在政府法治论者看来，“我们所需要的政府” 的特征有 五： 从权

13、力的来源来看， 是民主型政府； 从权力的性质来看， 是有限型政府； 从权力的功能来看， 是善治型政府； 从权力 的本质来看， 是责任型政府； 从权力的发展态势来看， 是平 权型政府。 在笔者看来， 尤为重要的是， 政府应为有限政府， 必须在法律下活动， 且政府行为应遵循正当程序做出， 如政 府违法应承担法定责任。 五、 诚信政府与法治政府的辩证关系 诚信政府和法治政府在很多方面要求是一致的，如政 府守法， 不滥用职权， 权责统一， 依程序行政， 违法行政必须 承担法律责任等， 但两者是否只是提法不同而内涵一样呢？ 有学者认为两者之间并不能简单地划上等号，两者是有差 别的， 否则我们就没有必要提

14、出建设诚信政府的口号， 重申 建设法治政府就可以了。诚信政府必然要求一个政府是法 治政府， 但与法治政府相比， 又有着不同的涵义， 主要体现 在以下方面： 1.诚信政府体现了依法治国和以德治国的统一。 我国历 史上曾有关于 “法治” 和 “德治” 无休止的争论， 现在大多数 学者都主张法治为主， 德治为辅。 在实践中， 两者相辅相成， 有结有合， 我们不能偏废， 更不能相互贬低或排斥。依法治 国的关键就是依法行政，可以说依法行政是法治的重要体 现。但一个政府除了法制建设， 还应该有道德建设， 从而建 立以 “诚信” 为核心的符合现代政府管理需要的政务职业道 德规范。 建立诚信政府体现了 “法治

15、” 和 “德治” 的结合， 即诚 信政府分为法律意义上的诚信政府和道德意义上的诚信政 府， 这两者我们都要进行构建。 这不仅仅是贯彻 “以德治国” 的精神， 也是现实的需要。 诚信政府更能体现政府行为可预 知性， 这样才能给公众带来安全感和信任感。 政府必须遵守 法律， 因为这是政府行为可预知的最基本前提。 但仅仅遵守 法律是不够的， 政府还必须基于诚信对自己的言行负责。 因 而， 诚信政府内涵比法治政府要宽广。 2.诚信政府更进一步地体现了政府合法性。一般认为， 政府合法性有两个层次：制度的合法性和政策的合法性。 “制度层面的合法性， 解决的是普通公民为什么甘愿服从一 个政府的问题。 政治权

16、威的来源当然是一个重要的原因， 但 是， 对于普通的公民来说， 更重要的还是一个政权给人民带 来了什么， 是改善了人民的生活， 是无所作为， 还是使人民 的生活变得更加困难。 他们并不一定会关注是谁在执政， 他 们是怎样获得权力的， 他们的权力是怎样运作的等问题， 他 们所关注的是一个政府的产出，即政府的政策是否最有效 地维护和增进了他们的利益。 ”“一般地说， 政策合法性和制 度合法性对于一个政权来说是同样重要的，任何一个政府 即使是一个威权主义的独裁政府， 如果它在推动经济发展， 维持稳定的社会秩序、塑造公正的政治法律结构方面富有 成效， 它都会获得大多数人民的认可和支持， 从而具有良好 的合法性。 法治政府偏重于消极限制政府权力，而诚信政府更为32强调积极限制政府权力， 它一方面要求政府必须有所作为， 增进人民福利， 另一方面又要求政府在积极、 能动地行政时 必须基于诚信进行。这就必然要求我们要基于情况的变化 重新寻找约束政府的有效地、 合理的方法， 这将会大大丰富 行政法的内容。 六、 建设诚信政府的几点建议 政府，作为一国行政机关，诚信政府就