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1、电信业的发展与监管转型信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 副总工 何霞转型是什么？转型不是改革，改革是由政府推动，自上至下的革命；而转型是由技术推动，企业自发形成的，自下至上的，涉及电信相关环节的产业调整。但是，不论是改革还是转型，政策与制度环境的营造都将起到作用。一、转型的动力电信转型的最初动力来自电信界自身，社会的发展和技术的进步，人们对通信信息业务的要求越来越高。一方面，用户不能满足于电信只提供单一话音业务的状态，人们希望电信业能提供更多通信信息服务，来满足工作、生活、消费等的要求；另一方面，电信运营商也不满足于只能提供单一业务的情况，因为单一业务总会有趋于饱和的时候，电信运营商当
2、然希望提供更多的业务，以使其有足够的经济增长点，这导致电信界不断推出电信新业务。另外，通信终端的手持化得以实现，带来了通信移动化是促使电信转型的另一个动力。促进电信转型的真正和最大的动力来自 Internet，Internet 的所有行为完全不受电信界的约束。在短短的 10 年内，迅速成为全球的第二大网，其数据流量已远远超过电话网的业务流量。Internet 发展已经严重威胁到电信的生存，电信业受到有史以来最大的危险和挑战，电信行业发展速度放缓。20002005年，我国电信业务总量、业务收入、固定电话和移动电话用户的年同比增长率均出现下降趋势。并且，由于移动和其他业务对固定的替代，固网运营商的
3、总体运行态势看，发展持续趋缓。转型引发对市场监管的问题。具体表现在：（1）融合的产业发展趋势对监管体制、监管范围及监管重点提出了新的要求。 （2）日新月异的通信技术和新业务的出现，对监管者的监管水平和监管能力也提出了更高的要求。 （3）上下游市场行为监管突出。网络 IP 化进程，给互联网、增值电信业务提供广阔发展空间的同时，也给网络运营商提供了上下游市场垂直整合与约束的种种可能。因此，上下游市场行为的监管将成为未来监管的重要方面。 （4）安全管控成为监管的重要方面。包括网络安全、业务和应用安全以及内容安全 3 个方面的管理。尤其是随着网络承载的内容逐步多样化，各种数字内容的安全审查和安全控制更
4、为突出。如何既要促进数字内容上线和发展，又要保证其健康安全是监管机构面临的重要问题。综上，转型不仅涉及到运营商，还涉及政府部门、设备制造商、内容提供商等，而转型的内容和重点视不同主体而各有差异。同时，转型也涉及到企业内部管理的各个环节。因此，转型是一个系统工程。可以说，转型是现代科技和通信技术发展的必然选择。而如何转型应该考虑满足消费者的切身需要，因为任何转型的结果都要落到收入和利润的增长上，因此，市场需求是我们考虑转型去向的基本点。企业只有顺应发展的潮流，积极转型，才有生机。二、运营商的转型固定运营商与移动运营商的转型战略是不同的。但总的来说，是顺应技术发展的趋势而做的相应调整。即从固定业务
5、转向移动业务、电信单业务运营向三网融合的业务运营、基础网络运营向综合信息服务提供商转型。目前，固网语音业务负增长加剧，2005 年中国固定运营商虽然用户仍在增长，但话务量下降；用户增长主要来自 PHS(无线市话)用户的增长；固网语音业务收入负增长加剧，尤其是固定电话本地通话量和通话费收入已转为跌势。随着国内固网市场进入成熟期，单纯经营固网业务风险正逐渐加大。一方面，话音产品低值同质，移动话音加速替代固网话音；另一方面，继续以高投入也难以保持长期可持续发展，固定运营商必须从传统基础网络运营商转向现代化综合信息服务提供商。2006 年中国电信的工作重点主要是传统业务创新，巩固市场努力遏制下滑势头；
6、争取未来战略业务，找到业务增长点，这其中包括移动通信、IPTV；将大力实施蓝海战略，大力发展综合信息服务。而在投资方面，中国电信将基本停止电路交换机投资，而加大宽带及增值业务投资比。我们看到，2005 年中国移动通信市场取得了用户数和收入总量双增长的可喜局面。到 2005 年底，移动通信用户达到了 3.93 亿户；移动通信业务收入首次突破 3000 亿元的新高（达到 3092 亿元） ，年增长率达到 17.5%。2006 年，中国移动提出了向信息通信运营转变的发展模式。要通过信息工程推动公司资源配置向通信信息运营倾斜，以网络现状为基础，以业务需求为驱动，以技术发展方向为指引，向全业务网络演进，
7、逐步建设以移动为主、无线IP综合信息服务的全业务网络。用 35 年的时间，突破城域网、宽带、IDCIXC 等接入瓶颈，为公司实施综合信息化奠定基础。同时，中国移动要“做世界一流企业，成为移动信息专家”的新战略定位。它不仅仅是一个名词的变更，而是表明了中国移动正在进行一次新的质的跨越。三、管制的转型1监管机构的转型转型不仅是运营商的战略，同时，转型是否成功需要制度环境的营造。尤其融合型业务的发展必须有良好的政策与制度基础。IP 技术等一系列新技术的发展，使得电信网、互联网和有线电视网出现了融合的趋势，IPTV 等一些带有融合性质的业务应运而生。移动与固定网络和业务的融合，基础电信业务与增值电信业
8、务的融合，要求管制政策适应融合趋势。目前，全球电信管制融合已成为一种潮流。欧美各国在 20 世纪纷纷修改了相关法律法规，允许广电与电信互相渗透。从 2001 年开始，英国政府着手对现行的监管机构进行重组。2003 年 7 月 17 日英国议会批准了通信法草案 ，取代了1984 年电信法 。根据通信法草案 ，英国设立了新的监管机构 OFCOM，这是一个独立统一的监管机构，在对原来 5 家监管机构（电信管制局 OFTEL、独立电视委员会 ITC、广播标准委员会、无线管制局和无线通信局）整合的基础上形成，成立的目的是确保政府对信息通信市场的统一监管。2005 年 7 月 1 日 ACA(澳大利亚电信
9、管制机构)和 ABA(澳大利亚广播管制机构)合并，成立澳大利亚电信与多媒体广播管制局(ACMA)，统一管制电信、媒体和广播产业。监管中以、为依据，对非竞争性事务进行管制。其职能包括发放许可证、技术管制、服务质量监控、号码资源管理和分配、频谱管理、标准的制定及电信法的咨询，并对广播事业（电台、电视台）实行管制。综上，融合带来监管效率的提高，同时会促进融合性业务的发展，将会带动整个社会的信息化的进一步推进。因此，融合管制也将是中国电信监管体系改革的一个方向。它将从制度层面解决融合型业务，如 IPTV 等业务的发展环境问题。除此之外，电信监管机构的改革还体现出 4 个特征：（1）越来越多的国家对许可
10、体制进行了改革，表现为许可证数量的增加或取消许可证和打破传统的以业务和技术为划分标准的许可证发放办法，改为融合式的许可证体制。 （2）行业管制走向竞争性管制。竞争性管制主要对市场参与者妨碍竞争滥用市场优势地位的行为进行干预，对市场主体之间影响竞争的并购行为进行管制，在电信行业由垄断走向竞争的情况下，成为实现促进竞争和提高经济效率政策目标的主要手段。 （3）事前管制向事前与事后管制相结合过渡。随着竞争性管制的发展，事前与事后管制结合的管制模式将占据主导，完善法律法规体系，充分发挥市场机制的作用，提高管制效率。 （4）充分发挥政府社会管理和公共服务职能。电信管制机构更加注重保障网络与信息安全、提高
11、电信企业服务质量等社会性管制职能，注重向企业提供信息，构建政府与企业、企业与企业之间信息沟通与交流的平台，充分发挥政府社会管理和公共服务的职能。2管制领域的政策调整随着转型的不断推进，一些监管政策也在不断调整，具体表现在：市场准入将随着技术和市场的发展，从单一业务走向全业务经营，外资与非公资本进入，实现电信行业的资本多元化，对新技术与新业务的市场准入持开放态度等，都是市场准入政策的发展方向。因此，监管部门要建立对基础业务市场准入的评估体系；加强对非公经济进入基础电信业的研究和引导；结合国家整体对外开放战略，研究 WTO 新一轮谈判策略，应对其他国家对我国电信业外资准入提出的质疑。从竞争政策角度
12、考虑。随着增值业务的蓬勃发展，基础运营商对产业链下游企业强大的控制力开始凸现。竞争政策不仅要维护基础运营商之间的公平竞争，还要维护产业链上下游企业的健康发展。因此，要确定对主导运营商的评判方法和标准，研究制定对主导运营商的管制政策，建立适合我国国情的非对称管制框架；加强对电信管制机构与反垄断机构合作机制的研究。在互联互通上，在对传统电信网互联规则特别是网间互联成本和结算规则的基础上，加强对互联网互联互通规则的研究，最终形成一个能适应电信网和互联网的互联监管架构。要确实解决互联扩容、服务质量、互联结算等环节存在的重点问题，实现法律、行政和企业自律全方位的监管手段；科学制定网间互联结算机制，合理调
13、整企业经济利益，形成有效的互联互通激励机制。 关于资费管制，国际上资费管制的做法通常是在竞争充分的市场不施加资费管制，主要通过管制批发价格来控制零售价格。对竞争不充分的市场和具有天然垄断性的市场，采取上限管制，即可以避免在信息不对称的情况下政府过多的干预企业的经营行为，又可以给予企业充分的自主定价权。我国的基础电信业务已经有 4 项业务由政府定价改为上限管制，其余 3 项业务的管理方式改革也提上议事日程。我国资费管理方式与国际接轨的步伐正在加快。因此，今后将继续推进上限管制改革，促进资费政策的市场形成机制，加快与国际接轨步伐；建立一套科学的效果评估体系，并参照国外经验，设计适合我国国情的科学的
14、资费管理体系；并积极推动互联结算政策等相关配套措施的实施；进一步市场化定价，资费目录调整，资费的形成机制，事后的资费行为监管，反垄断。用户权益保护是各国电信立法和电信管制的主要目标之一，管制政策应保证用户享有较高的服务质量，为用户提供更多的选择权，保证其知情权、公平交易权等各项民事权利，使电信产业的发展能惠及到所有电信用户。因此，针对用户反映强烈的短信陷阱，欺诈性收费等电信服务的热点问题进行研究，提出切实可行的解决方案，保护电信用户的合法权益。未来管制转型还有很长的路要走。当前，正是 “十一五”的开局之年，政府要加快推进传统电信业的转型，通过这种变革式的、战略式的转型实现电信业增长方式的转变，这即是符合国民经济和社会信息化建设的要求，也是电信业拓展新的发展空间，实现持续发展的需要。当然，也是信息技术发展的必然要求。这对行业管理者，特别对政府机关的管理机制和体制已提出了相应的挑战，要保证这种转型必须有良好的机制和体制才能推动这样的转型。综上，转型是一项长期的工作，不是一场运动就能完成的。它需要很长的一段时间内，在产业链的各个环节上的大规模调整。因此，要正确处理好转型和发展的关系，促进行业持续稳定健康发展。
