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1、s日AN。日A.J Ao丫。 K丫A、决 策咨 询论义务教育财政绩效管理的目标与指标.栗玉香随着公共教育财政支出的增加及政府绩效管理的实施,公共教育财政支出的绩效问题引起了社会各界的广泛关注。本文是以义务教育财政支出为例,着重就义务教育财政绩效管理的 目标与指标问题进行探讨,目的在于为公共教育财政绩效管理提供借鉴,以促进公共教育财政支出绩效实现最大化:在财政支出资金使用上 达到效率最大化。义务教育财政绩效管理中的公平与效率的统一是财政支出过程中“公共性”和“效率性”内涵的有机统一。一俪义务教育财政绩效,是指政府为满足级.社会公众义务教育的共 同需要而进行的财力配置与所取得的社会实际效益之间的比
2、较关系,其基本内涵是政府教育财政资源分配的合比例性和政府学校教育财政资源 运用的有效性。任何理性的资金支出或投入首先考虑的是资金支出或投人与既定目标是否相符,即合目的性。其次是考虑资金支出或投入对既定目标满足程度和对长远目标实现程度。因此,义务教育财政绩效管理目标必须是即期目标与长远 目标的结合。从根本上讲,政府义务教育财政是以公平与效率的统一为目标的,出发点是实现义务教育均衡发展,而在财政支出过程强调资金利用效率。在义务教育财政支出绩效管理中,公平与效率是统一的。强调财政支出的公平并不等于平均分配资金,而是从财政支出的效用上实现区域内乃至全国的义务教育均衡,强调效率主要是成、义务教育财政绩效
3、管理指标的确定首先要考虑指标对目标的解释,即通过这些指标能否反映出义务教育财政支出的 目标;其次要考虑指标本身的性质,包括代表性、不重复性、相对性、区域性、稳定性、易寻性、精简性。目的在于通过义务教育财政绩效管理指标的确立,反映 出义务教育财政支出绩效管理目标的实现程度。(一)义务教育可持续发展投入总量及指标义务教育可持续发展财政支持的最大问题就是供给总量不足引发了义务教育经费极度短缺,导致了义务教育经费使用时错位,从而使其应有绩效不能显现。总量的不足并不完全是政府教育财政投人总量不足问题,还有政府在各级教育间财政支出结构的不合理。从现实看,义务教育财政支出没有在教育财政总支出中占到合理的比例
4、。义务教育投人偏低,直接影响到九年义务教育的普及,进而影响到全体国民素质的提高。由此可见,满足义务教育可持续发展投人总量目标除了政2,年第12期声认扣育“研决策咨询S*AN。 A .J.o丫。K。府不断增加教育财政投人外,关键问题是要调整教育财政支出结构,保证义务教育财政投人在教育财政总支出中的合理比例。反映满足义务教育可持续发展投人目标的指标有:义务教育投人需要总量、政府义务教育实际投人总量、义务教育在各级教育间财政支出结构中所 占比例等。(二)促进义务教育均衡发展及指标促进义务教育均衡发展是义务教育财政支出的根本目的。从政府义务教育财政支出角度来看,义务教育均衡发展是促进教育公共性不断体现
5、,尤其是在目前我国义务教育投资多元化格局的条件下,政府义务教育财政支出作为宏观调控义务教育均衡发展的意义和价值更为凸显。因此,促进区域乃至全国义务教育均衡发展作为义务教育财政支出绩效管理目标也是公共财政“公共性”的体现。而就我国义务教育的非均衡发展的事 实来看,尤其是区域、城乡义务教育存在差距,并有不断扩大的趋势。对农村义务教育经费分析表明,农村义务教育经费 明显低于城市。20 01年,农村小学生均预算内公用经费为城市平均水平的29%;农村初中生均预算内公用经费为城市平均水平的3 1%。全国3 0%左右的县初 中生均预算内公用经费不足巧元。中、西部地区的农村小学生均预算内公用经费仅为东部地区农
6、村小学的2 1%和3 6%,中、西部地区的农村初中生均预算内公用经费仅为东部农村的初中的1 8%和3 0%。个别地区甚至为零。据统计,1 99 8年到20 01年,农村小学生生均经费与城镇小学师生之比从1:1.2 1扩大到1:1.5 3,城乡初中生均经费也出现了类似情况。这清楚表明,城镇与农村教育财政的差距进一步扩大了。如果仅仅拿县际之间相比,其差距就更加悬殊了。义务教育发展非均衡问题的存在与政府预算内义务教育经费比例低有很大关系,而地区经济发展差距也是原因之一。因此,中央和省市政府义务教育财政支出应起到平衡作用,在投人区域上有所倾斜,重点投向农村义务教育。对政府义务教育财政支出来讲,促进区域
7、义务教育均衡发展是义务教育投人政策的最大公平。反映促进义务教育均衡发展的绩效管理指标有:区域内义务教育财政支出城乡所 占比例、区域 内(省市县)义务教育事业费、公用经费的极差率、全国义务教育事业费、公用经费的极差率。(三)各级政府公共教育财政努力程度及指标义务教育财政支出的比例固然与政府财力有关,而这并不是问题的关键,更不能成为政府不兑现或减少义务教育财政支出的理由。过去,人们在这一问题认识上存在误区,认为义务教育支出比例低、投资少的关键原因是政府没钱,进而又把之深化到是义务教育投资体制原因。其实,问题的存在与这些因素是有一定的关系,但这种关系绝非是线性的。最深层的原因是在政府单一义务教育财政
8、支出决策权配置格局下,政府对财政资源配置理念的问题,即愿不愿意干,干的程度如何?再者过去对政府绩效考核主要是经济指标。义务教育财政支出指标并没有作为主要指标,更何况在财力约束的前提下,义务教育财政支出会对其他经济性支 出产生挤出效应,政府效用最大化的选择只能在义务教育财政支出上不努力作为。如教育法提出的教育经费“三个增长”要求,在有的年份全国平均水平没有达到,有不少省、区甚至连续几年都没有做到,199 5 年全国有1 6个省、自治区、直辖市没有达到,1 9%年全国则多达2 1个。1 99 7年财政预算内教育拨款达到教育法规定增长比例的,全国也只有1 2个省、自治区、直辖市,当年全国预算内教育经
9、费的增多沁翻育“研2恻年第12期s日A 、。A . JIAo丫。K:丫A 、决 策咨询长,仍低于同期财政收人的增长;199 8年,仍有多达1 9个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。长此以往,教育法的这一原则性要求,岂不成为一纸空文,成了可望而不 可 即的空中楼阁?由此能看出政府在教育财政支出是努力的吗?政府努力程度作为义务教育财政支出绩效管理指标,强化了政府义务教育财政投人的责任,约束了政府在财政配置的急功近利行为,真正为义务教育的发展提供可靠的资金支持与保证。反映政府义务教育财政支出努力程度的绩效管理指标主要有:各级政府预算内教育经费占财政支出比例、预算内
10、义务教育经费占教育财政支出比例、预算内教育经费增长与教育财政支出比例、预算内教育经费增长与经常性财政收人增长比例,义务教育生均事业费、生均公用经费增长率。(四)微观主体( 学校 )资金利用率及指标学校资金利用率是义务教育财政支出结果的表现,也是义务教育财政支出投人与产出之比,是其效率体现。因为教育财政支出绩效不仅取决于支出分配过程中是否合理,也取决于学校对资金的使用是否合理、是否具有高效率。国内外曾有以这一指标作为义务教育财政支出绩效评估的类似研究成果。这些成果为我们分析这一问题提供了思路与启发,也 提供了值得反 思 的结 论。如 E ri cHa na shek研究结论指出:在资金水平与学生
11、成果之间看来不存在系统性关系,没有理 由可确信学校仅仅通过增加资源就能提高学生业绩,。比如,美国试图通过州级基础核心课程考试成绩制度来评估义务教育经费支出绩效:一方面是考试制度普遍建立。据统计,至1990一2000学年,全美50个州中已有48个州建立起了州一级的考试制度,只有衣阿华和内布拉斯加(该州也于200 1年春季举行了全州统一的写作测试仍将考试的权限下放到学区。另一方面,建立各类绩效制度。( l )公众报告(publier epor ting)制。所有各州都提供或要求下属学区向社会公布本州和本学区公立学校、学区和州的年度教育报告,其中包括各所学校学生的成绩情况,以便为社会公众了解。社会公
12、众可 以要求质量差的学校采取措施改进办学质量。家长可以以此作为子女选择学校的参考和依据。( 2 )州级绩效制(State一def ineda ee o unta bilit ysystems)。采取这一模式的有3 3个州。主要做法是根据州一级的测验成绩来对学校 和学区进行评估。反映学校资金利用率绩效管理的指标主要有:教育成果数量方面包括教育投资利用效率、年度教育事业费利用率、年度教育基建投资利用效率等;教育成果质量方面包括毕业率、升学率、巩固率、辍学率等;教育人力资源利用效率方面包括学校人力资源利用效率、专职教师利用率、工勤人员利用效率等;教育物力资源利用效率和教育财力资源利用效率以及教育规模
13、效益指标等。但是教育规模效益指标和代表教育人力资源利用效率的师生 比是最为常用的两项反映教育投资利用效率的评价指标。自义务教育财政绩效管理的目标与指标侧的实施与运用会遇到一些实际问题。因而,在义务教育财政支出绩效管理的实践中,必须把握以下三个基本环节。( 一 )选择义务教育财政绩效管理的关键指标义务教育财政支出绩效管理涉及众多指标,应该说,把所有指标都纳人到体系是最具说服力的,但这只能是一个期望,因为期望对所有绩效指标进行量化是不现实的,而且也是没有必要的。绩效指标量化的主要 目的是使绩效成为可 以被量化,可 以被验证。这就涉20 0 4年第12期声认扣育“研决策咨询S * AN。日 A IJ
14、.Ao丫。K。丫A、及关键绩效指标选择问题。关键绩效指标(K P】一KeyP er f o r ma ne eIndiea to rIndex)是用于沟通和评估被评价者绩效的定量化或行为化标准体系。也就是说,关键绩效指标是一个标准体系,它必须是定量化的,如果难以定量化,那么也必须是行为化的。在确定关键绩效指标时有一个重要的原则,即SMA R T原则。S代表“具体的”(Spe cif i c),是指绩效指标要切中特定的工作目标,不是笼统地,而是应该适度细化,并且随情景变化而发生变化。M代表“可度量的”(Measur able),是指绩效指标或者是数量化的,或者是行为化的,验证这些绩效指标的数据或
15、信息时可以获得的。A代表“可实现的”(At ta in ab le ),是指使之绩效指标在付出努力的情况下可以实现,避免设立过高或过低的目标。R代表“现实的”(R e-a l is t ic),是指绩效指标是实实在在的,可以证明和可观察得到的,而并非假设。T代表“有时限的”(T ime一b ou nd),是在绩效指标中要使用一定的时间单位,即设定完成这些绩效指标的时限。(二)实行义务教育财政绩效管理的预算义务教育财政支出绩效管理预算是以权责制为基础,将财政支出与所取得的绩效紧密联系起来,从而有利于强调绩效的预算管理模式。实行义务教育财政支出绩效管理预算强化了公共教育财政支出与使用过程的权责统一
16、。在绩效预算框架下,支出机构(或部门)得到的预算拨款相当于政府为某一项产出支付的“价格”,它们必须为其所生产的产出“定价”才能得到足够的拨款以支付成本;从作为产品与服务购买者的决策者的角度看,只有了解包括非现金开支在内的全部成本,才能全面评价一个机构的绩效,并与其他公立或私立机构进行比较,这种评价和比较为进一步改进支出绩效提供了重要的决策和管理信息。在义务教育支出预算中,引人权责制可从三个方面支持全面的绩效导向的管理改革:体现分权、更强调绩效管理的受托责任制度;鼓励以竞争和更加商业化的方式提供政府产品与服务;鼓励更有效的资源管理,特别是对长期资产的管理。更概括地讲,由于绩效与成本的直接联结是绩效导向管理基础,权责制的引人,使得在政府预算和报告中确认与计量与特定产出、成果相关联的成本信息成为可能,从而对支持绩效导向的管理模式起了重要的支持作用。(三)加强义务教育财政绩效管理的监督在义务教育财政支出过程中,公众与政府之间及政府组织内部间构成了委托代理关系。这种代理关系无论其层级形态如何,关键问题在于,在“效用最大化”和“机会主义”行为假设下
