政府间关系改革地方政府良性竞争和有道德的经济增长

《政府间关系改革地方政府良性竞争和有道德的经济增长》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政府间关系改革地方政府良性竞争和有道德的经济增长（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、 东海证券研究所 宏观研究东海证券研究所 宏观研究 政府间关系改革、地方政府良性竞争 政府间关系改革、地方政府良性竞争 和有道德的经济增长 和有道德的经济增长 宏观研究 宏观研究 2009 年 3 月 25 日 星期三2009 年 3 月 25 日 星期三 联系人：顾颖 021-50586660-8638 周业安 李涛 周业安 李涛 报告要点报告要点 我国的政府间关系通过 1994 年分税制改革逐步稳定下来， 并且制度化。 这 种有限财政分权虽然促进了经济增长，但也带来了严重的问题，比如教育 等投入不足；收入分配不公等等。之所以出现这种矛盾的结果，关键在于 有限的财政分权导致了有限的地方政府

2、竞争。很明显，在有限财政分权的 背景下，地方政府在经济增长中的作用越来越大，由于地方政府竞争的复 杂性，导致竞争的后果也不确定。从地方政府所掌握的资源以及资源运用 的方式来看，地方政府竞争实际上主要就是三种：税收、支出和制度。这 三种竞争工具是地方政府能够运用的，并且在实际上也是普遍运用的。其 他一些竞争形式无非是这三种形式的变种。而其中税收和支出竞争是地方 政府间最直接的竞争。一个显而易见的逻辑是，如果我国要在今后若干年 实现有道德的经济增长，那么必须规范地方政府竞争；这就进一步需要改 革现有的财政分权模式，调整政府间财政关系。或者说，今后政府间财政 关系调整的目标是获得促进地方政府良性竞争

3、。当然，要做到这一点，首 先我们需要搞清楚：现有的地方政府竞争的性质是什么？其次，我们才能 够对症下药，如何改革政府间财政关系来获得地方政府良性竞争？ 针对第一个问题，本报告的研究发现： 1、 从税收竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，但这种 竞争程度非常有限。 1、 从税收竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，但这种 竞争程度非常有限。 第一、我们发现，以当年的数据作为策略互动依据，大多数税种（包括增 值税、营业税、个人所得税、城市维护建设税、财产税、费类收入、中央 补助收入）都没有表现出空间上的可靠且显著的策略互动关系，无论是名 义值还是实际值均如此。 第二、部分税种

4、给出了地方政府竞争的有力证据。首先，企业所得税方面 地方政府表现出了同期竞争特征；其次，在本级财政收入水平以及各种费 类收入上，考虑滞后一期，地方政府也表现出了跨期竞争特征。并且这些 竞争都是策略互补的，也就是说，我国的地方政府之间在一定程度上表现 出了税收模仿行为。但和国外的标尺竞争不同，我国的这种税收模仿行为 很可能来自有限分权下中央政府实施的相对绩效考核制度。 2、 从支出竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，并且这 种竞争程度要明显大于税收竞争。 具体来说， 这种支出竞争具有如下特点： 2、 从支出竞争角度看，我国地方政府之间存在一定程度的竞争，并且这 种竞争程度要明显大于税

5、收竞争。 具体来说， 这种支出竞争具有如下特点： 网址：http:/ 电话：(86-21)50586660 转 8638 传真：(86-21)50819897 E-Mail: 东海证券研究所 宏观研究东海证券研究所 宏观研究 第一、 省区本级支出总量以及行政管理费支出呈现出显著的策略替代特征。 第二、其他各项支出均呈现出策略互补特征。 基于上述结论，本报告提出如下政策建议： 第一、就具体的财政收支来说，应该通过调整支出结构来促进经济增长， 降低政府竞争的负效应。 第一、就具体的财政收支来说，应该通过调整支出结构来促进经济增长， 降低政府竞争的负效应。 我们的研究最重要的一个发现之一就是地方政

6、府之间存在显著的支出竞 争，并且这种竞争对经济增长具有重要影响。具体来看： 1） 、财政支出影响经济增长不仅在于总量，而且更在于结构。因此，我们 建议今后的财政支出政策的改革重点放在结构调整在。 2） 、预算外支出阻碍了经济增长。因此，我们建议今后要加强预算外支出 的管理，把该项支出纳入到公共财政的范畴。 3） 、文教卫支出具有正的增长效应，所以有利于经济发展。因此，我们建 议，今后的财政支出政策应该加大该项支出的投入。 4） 、基本建设支出对经济增长和行政管理费反而阻碍经济增长。因此，我 们建议通过政府体制改革来降低行政管理费支出和基本建设支出。 第二，就政府体制改革来说，应该考虑建立真正意

7、义上的公共财政。 第二，就政府体制改革来说，应该考虑建立真正意义上的公共财政。 现行的有限分权制度导致了有限的地方政府竞争，这一点在税收竞争上表 现得非常明显。这种有限的竞争可能在一定时期内会促进增长，但不可能 具有长期的增长效应。我们的其他研究已经表明，有限分权和有限地方政 府竞争已经导致了环境恶化、教育和医疗等公共服务的供给弱化等，这些 都是为了增长而付出的巨大代价，并且迟早会给我国今后的经济增长造成 巨大的障碍。因此，逐步改革现行的有限分权体制，真正实行公共财政制 度，就成为今后最重要的课题。 因此，我们认为，今后财政体制的调整首先是赋予地方政府相应的税权； 其次，是赋予当地居民对当地政

8、府预算的投票权，这就需要调整预算制度 和修改预算法；再次，在赋予当地居民投票权的基础上，形成以当地居民 为主体的标尺竞争机制；最后，这种公共财政体系的建设应该逐步实现， 而不是一步到位。 第三、建立功能导向的政府组织，协调地方政府的行为。 第三、建立功能导向的政府组织，协调地方政府的行为。 首先，基层政府应该数量较多，且每个政府提供专业化的功能。如果把基 层政府功能化，而非多任务化，同时把原有的基层政府按功能分拆，增加 其数量，那么政府间的竞争就会加剧，而居民的权力就会在流动中得到改 善。同时，这种功能化还可以遏制政府的官僚化。 其次，赋予辖区一定的灵活性。辖区内实行直接民主，并且拥有自己的税

9、 权。这一点我们在上一小节已经谈过。而辖区的灵活性问题则很少有人注 意。所谓辖区灵活性，就是按照居民公共品需求来设置辖区，从而吸引居 民自愿流入选择该辖区政府。 比如， 针对现在城市农民工子女的教育问题， 可以考虑围绕农民工子女问题建构一个功能性政府， 和当地教育部门竞争。 这样一来不仅可以遏制当地教育部门的垄断，而且还可以赋予农民工实际 的权力。 再次，功能化政府还可以帮助我们实现区际间协调组织的创新。现有的区网址：http:/ 电话：(86-21)50586660 转 8638 传真：(86-21)50819897 E-Mail: 东海证券研究所 宏观研究东海证券研究所 宏观研究 际间协

10、调组织都是基于各地政府部门，抽调人员组成的临时性组织，或者 松散型的组织。这种组织在实际的政府间关系协调方面基本上没有用处。 最终都需要更高一级政府领导出面来解决该问题。 按照功能性政府的思想， 区际间组织可以按照区际间公共品需求设定， 是某种特定功能的政府组织。 比如就一条河流来说，河流的水资源利用就可以纳入该组织。目前实际上 也存在类似的机构，比如长江等河道管理部门。那么为什么这些部门仍然 很难起作用呢？很简单，按照功能性组织的理念，利用河道的居民应该自 愿加入该组织并且纳税，进而行使投票权，只有这样该功能性组织才能够 真正起作用。而现行的跨区域部门都缺乏这方面的功能，因而也就无法这 正提

11、供功能性产品。 网址：http:/ 电话：(86-21)50586660 转 8638 传真：(86-21)50819897 E-Mail: 东海证券研究所 宏观研究东海证券研究所 宏观研究 一、导言 一、导言 中国的经济增长成就令世人瞩目，按照国家统计局最近公布的数据，2007 年全年国内生产总值达到 246619 亿元，比上年增长 11.4%。即使考虑到全 球经济不景气所造成的负面冲击， 08 年 1-3 季度GDP增长率仍然在 9.9%1， 按照此数字， 08 年全年经济增长率仍可能保持在 9%附近， 相比较其他经济 体而言，这已经是最成功的经济增长。通过政府近期连续出台力度非常大 的

12、刺激经济计划， 国内外学者普遍预期 2009 年中国的经济增长可以维持在 8%以上， 这种结果近乎奇迹！ 下图 1 给出了中国改革开放 30 年的经济增长， 从图中可以明显看出，名义GDP增长率波动在 1998 年之前较大，但之后开 始平稳增长；而实际GDP增长率从 1994 年分税制以后略有下降，其后就一 直比较平稳地增长。 图 1 我国改革开放以来每年的实际 GDP 增长率和名义 GDP 增长率 图 1 我国改革开放以来每年的实际 GDP 增长率和名义 GDP 增长率 %051015202530354019781980198219841986198819901992199419961998

13、2000200220042006实际GDP增长率名义GDP增长率资料来源：中经网统计数据库 尽管一些学者怀疑中国经济持续高增长的真实性 （比如罗斯基等人） ， 但大 多数学者还是同意， 即使考虑到统计方法以及统计口径中存在的某些误差， 中国改革开放以来仍然保持着经济持续高增长的事实（具体的争论参见岳 希明，张曙光和许宪春（2005）编的论文集） 。给定这种高增长的态势，剩 下的关键问题就是：究竟是何种原因导致了这种持续稳定的高增长？ 现有的研究主要基于新古典理论（基于索洛增长模型）的视角，估计劳动 和资本两大要素对中国经济增长的贡献，同时也有一部分研究估计了技术 和制度等外生因素对增长的贡献。

14、现有的研究表明，资本是中国改革开放 以来经济持续高增长的最主要推动者；技术有一定的贡献，但没有资本那 么明显；制度变革因素的确在起作用，但同样没有资本的作用大；劳动的 贡献很小。 比如， 代表性的研究如樊纲和王小鲁 （2000） ， 他们的研究表明， 19791999 年间中国经济增长率 （调整后） 为 8.3， 其中资本的贡献占 61.41 具体数据参见国家统计局中国经济景气月报2008 年第 12 期。 网址：http:/ 电话：(86-21)50586660 转 8638 传真：(86-21)50819897 E-Mail: 东海证券研究所 宏观研究东海证券研究所 宏观研究 ，劳动的贡

15、献占 9.8，而农业工业化和城市化的贡献占 16。特别是 在改革初期，19791990 年间，这两部分对经济增长的贡献占 19.5。邹 至庄（2006）的研究发现，19781998 年间中国 GDP 的指数化增长率为 0.093， 其中资本的贡献为 62， 劳动力的贡献为 10， 全要素生产率 （TEP） 的贡献为 28。邱晓华等（2006）估计了 19802004 年间经济增长率的 来源，发现这段时期经济增长率平均为 9.8，其中资本贡献为 59.2，劳 动贡献为 5.1，技术进步贡献为 35.7，制度创新的贡献为 3.1，人 力资本的贡献为 8.2，结构变动的贡献为 4.1。经济合作与发展组织 （OECD） （2006）对改革开放以来的时期进行分段，分别进行估计，发现 19831988 年间，中国经济增长率平均