欧盟国家社会养老的制度选择及其前景

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1、此稿发表在欧洲研究此稿发表在欧洲研究2003 年第年第 2 期期 欧盟国家社会养老的制度选择及其前景欧盟国家社会养老的制度选择及其前景 兼论“名义账户”制对欧盟的适用性兼论“名义账户”制对欧盟的适用性 郑秉文郑秉文 中国社会科学院欧洲研究所研究员、副所长、博士生导师中国社会科学院欧洲研究所研究员、副所长、博士生导师 内容提要：内容提要： 面临全球老龄化， 欧盟国家社会养老保障的两个共同特征即现收现付制的融资方 式和 DB 型给付方式是导致其陷入财政困境的主要制度性原因；除财政不可持续性以外，欧 盟还有一个独特的地区性困难即一体化过程中要求养老制度具有便携性以适应劳动力自由 流动的客观要求。DC

2、 型积累制虽然可以解决欧盟的“双重问题” ，但巨大的转型成本却使之 成为不可能；这样，DB 制与 DC 制相结合的混合型制度就成为学界讨论的焦点，在可供选择 的两种混合型制度中，欧洲四国几年前采用的“名义账户”是一个制度创新，基本上可以解 决“双重问题” 。本文从规范和实证两个方面分析了“名义账户”制对欧盟国家的适用性问 题，逐一介绍和研究了欧盟委员会推荐的向“名义账户”制过渡的三个方案，探讨了欧盟国 家引入“名义账户”制之后的前途，认为这是一个潜在的过渡性替代方案，同时也分析了在 转型过程中可能出现的问题和解决的办法等。 关关 键键 词：词： 欧盟 社会保障 养老保险 名义账户 制度选择 欧

3、盟国家养老制度的现状：基本特征与“双重问题”欧盟国家养老制度的现状：基本特征与“双重问题” 虽然欧盟国家的养老制度千差万别，但它们却有两个基本的共同特征：第一是现收现 付制基础上的税收方式，即融资方式一般来说是以工薪税（或强制性缴费）的形式；第二， 给付标准的计算基础一般来说是参照个人工作年限和职业生涯内个人收入的平均水平。 欧盟 各国养老制度这两个最基本的共性说明它们属于典型的“待遇确定型” （下简称 DB）给付 方式。 这两个最基本的共性是目前导致大部分欧盟成员国和候选国养老制度几乎都面临财政 可持续性危机的主要制度性原因。从欧盟国家内部讲，导致其 DB 型现收现付制陷入财政危 机的间接原

4、因是“人口逆向发展趋势” ，其具体表现是低出生率和高寿命预期。20 年以前， 人们还普遍认为， “人口逆向发展趋势”仅仅是一个战后婴儿潮即将退休引起的暂时现象， 但现在人们已经逐渐取得这样的共识：低出生率和高寿命预期是导致赡养率在 2040 年之前 不断提高的主要因素； 欧盟人口再生产的最低比率应是 2.1， 而早在 70 年代末就已经下降 到了 1.7，并始终徘徊在这个水平；从寿命预期来看，在 2000-2050 年之间它还将大幅度 提高 。 “人口逆向发展趋势”所表现的低出生率和高寿命预期这两个社会现象为欧盟各国带 来了两个经济难题： 一是支撑未来养老金给付的工薪税必须大幅上调； 二是赡养

5、率的不断提 高。 这两个经济难题成为欧盟国家养老制度收不抵支、 债台高筑的直接原因。 面对财政危机， 如果对传统的 DB 型现收现付制进行地单项“微调” ，可供选择的措施无非是提高工薪税、 降低养老金给付标准、延长退休年龄，等等。对这些“参量式”修修补补的措施无论是单项 使用还是交叉组合，都无疑会牵涉到千家万户的切身利益，福利水平的如此“大幅度收缩” 将很有可能导致社会不稳定，具有相当的政治风险。据美国著名经济学家费尔德斯坦 Heikki Oksanen (July 2002), p.6. 1（Feldstein, M.）对欧洲的研究 , 如果欧洲国家要想维持目前的给付水平，工薪税至少要提高

6、50%以上，并且如此之高的养老金成本最终要转嫁到公共医疗保健等其它福利项目成 本和其它附加税率上， 从而遭致相关利益集团的强烈反弹。 法国等一些成员国改革的夭折就 是明证。 由此看来， “参量式”改革既很难解决欧盟国家长期的财政困难，近期内在政治上又存 在着不可行性。 出路何在？世界性的改革浪潮和学界普遍的共识告诉人们， 出路在于对养老 制度进行彻底地改革。 毫无疑问， “人口逆向发展趋势”或称人口老龄化问题是导致欧盟国家积极寻求改革出 路的重要原因之一。但这个问题显然不是欧盟国家所独有的“地区性”问题，而是十几年来 引致和推动世界范围内养老保障制度改革的一个“全球性”难题。对欧盟来说，对现收

7、现付 制进行改造或改革还是出于或还要考虑到一个独特的“地区性”问题，即欧盟各成员国之间 劳动力自由流动的问题。换言之，即使欧盟国家没有陷入养老金成本不断上升的财政危机， 从长期来看它们目前普遍采用的 DB 型现收现付制也不是一个很理想的结构， 因为它已经越 来越不能适应欧洲劳动力市场日益一体化的内在经济要求。 如上所述， 欧盟国家在基本融资 和基本给付方式上具有共性， 但是， 在微观管理与计算公式等许多具体法律条款上又存在着 较大的差异性，从而导致养老金给付的便携性较差，成为劳动力自由流动的一个重要障碍， 对经济一体化化进程产生了一定的负面影响。 欧盟成员国之间社会养老制度的差异性主要表现在几

8、个方面： 第一， 从政府的财政责任 来看，除了靠“基金自筹”即雇员和雇主共同缴费（税）的国家以外，给予固定财政补贴的 国家有 5 个，法律规定由雇员、雇主和国家三方出资的国家有 1 个（希腊从 1993 年开始， 比率为 6.67/13.33/10） 。比利时、西班牙、爱尔兰等国政府根据实际情况给予一定的补贴以 平衡赤字；丹麦和奥地利由国家兜底，负担全部费用；法国、荷兰和葡萄牙是由各基金之间 互济，国家基本上不参与筹资。 第二，从缴费比率来看，差异性非常之大，例如，法国的缴费仅为工薪比例的 14.75% （雇员/雇主为 6.55/8.2） ，而意大利则高出一倍多，为 33%（雇员/雇主为 8.

9、89/24.11） ，卢森 堡 24%（雇员 8%、雇主 8%、国家补贴 8%） ，奥地利 22.8%(雇员 10.25%、雇主 12.55%)； 芬兰的缴费则根据企业性质的不同实行差别费率，例如私有企业主平均缴费 16.85%，教会 机构的雇主 27%， 农民和自雇人员 21.1%； 西班牙和葡萄牙缴纳的是 “社会保障综合费” （含 疾病和生育，内部调剂） ，前者比率为 28.3%(雇员仅为 4.7%，雇主 23.6%)，后者为 34.25% （雇员 11%，雇主 23.25%） ；英国实行的是收入差别费率制，情况更为复杂：对雇员的规定 是，周收入低于 93 欧元的免缴，93-697 欧元之

10、间的缴纳 93 欧元的 2%，再加上 93-697 欧元 之间的 10%；对雇主的规定是，周收入低于 93 欧元的免缴，在其他情况下分别缴纳 3%、 5%、7%、10%，取决于雇员的收入水平；如果加入了职业养老金计划，对收入为 93-697 欧 元的则采取递减的办法；此外，还根据年龄的增加而递减，减除部分由国家予以补贴。 第三，从最低参保的年限来看，规定标准差异很大，例如，荷兰无任何资格限制；丹麦 规定 15 岁-67 岁之间至少在丹麦居住三年；希腊规定缴费期须满 4500 日；西班牙规定缴费 期 15 年，领取养老金前的 5 年至少缴费 2 年；爱尔兰规定必须 55 岁以前参加保险，缴费期

11、156 周；卢森堡规定必须参保 129 个月，到 65 岁时未达到这个标准者个人缴费部分完全退 还；葡萄牙规定缴费或视同缴费 15 年，每年必须有 120 个缴费纪录日。 第四，从领取全额养老金的条件来看，比利时规定女 41 年工龄，男 45 年工龄；西班牙 规定缴费 35 年；法国规定参保期 160 个季度；卢森堡规定参保 40 年；荷兰规定参保 50 年 以上；奥地利规定参保 40 年；芬兰规定 16-65 岁期间在芬兰居住 40 年。 第五，从指数化挂钩情况来看，有的国家定期与通涨指数挂钩（如西班牙 1997 年的预 Feldstein, Martin (September 2001),

12、 p.2. 2期通涨按 1.6%调整，1998 年按 2.1%调整） ，而有的国家按工资增长指数调整（如卢森堡 1993-1995 年是按同期工资增长率 3.2%调整的） 。 第六，最复杂的要属养老金给付的计算方法和计算公式，几乎一个国家一个情况，没有 重复的国家，以下仅是几个成员国的个别案例：比利时的规定是，男性的参照工资（S） 60%1/45，女性为 S60%1/41，有配偶者男性为 S75%1/45，女性为 S75%1/41； 丹麦的规定是年全额养老金为 6218 欧元，居住不满 40 年者，15-67 岁之间每居住 1 年给予 1/40 的全额养老金；德国的规定是，PEP1.0AR，其

13、中 PEP 为个人收入积分，等于个人 收入指数，1.0 为个人建立养老金的种类，AR 为当前养老金现值；西班牙规定，养老金的数 量按法定基数的一定比例确定， 它根据缴费年限而变化， 从缴费的 50%到缴费 35 年的 100%。 在缴费的第 16-25 年间， 每增加 1 年增加 3%， 第 26 年以后每年增加 2%。 法国的计算公式是， Stn/150，其中 S 为参照工资，n为缴费季度数，最高为 150，t为养老金率，以受保人 的年龄和缴费年数为基础，最大比例是 1938 年出生并缴费超过 155 个季度的人为 50%，到 2003 年为 160 个季度，每少缴费 1 个季度减少 1.2

14、5%，直至 65 岁。卢森堡的比较简单，主 要有 2 种即单一费率补助和比例补助，前者规定每缴费 1 年按 1/40 获取给付，最高 40 年， 每月 238 欧元，后者为记入账户总收入的 1.78%。葡萄牙的月养老金=（0.02NR）/140， 其中 N=参保年数，R =最后 15 年中最好的 10 年的收入水平，每年支付月养老金 14 次。 第七，欧盟各国收入参照基数或计算基数都是不一样的， “视同缴费”的条件更是千差 万别，配偶和子女的权重也不尽相同，它们对养老金最终的给付水平有很大的影响；此外， 几乎所有成员国都设立了名目不同的“特殊补充养老金” 、 “最低养老金” 、 “最高养老金”

15、 、 “提前退休养老金” 、 “延迟养老金”等，其给付标准、获取条件和计算公式都表现出极大的 差异性。 这些附加性的退休给付在替代率中占有相当的比重， 对退休者具有实质性的经济意 义。 虽然上述养老金给付的差异性 在政府间相关“可转移”文件中提供了“可能性” ，但更多地是具有“理论”和概念上的意义，多如牛毛的各种计算口径的转换程序犹如不同“轨 制”之间火车的运输系统需要不断地“换轨” ，额外增加了交易费用， “侵蚀”了养老金给付 的质量，成为劳动力自由流动的一个客观障碍。既然“可能性”与“便携性”之间存在着差 距，那么，欧盟养老的制度选择和欧洲一体化的客观需要就自然而然地将“便携性”提到了 仪

16、式日程上来。 概而言之，欧盟国家养老保障制度改革具有其特殊性，即在其制度设计和选择时的着 眼点有两个，或者说他们要同时解决的问题有是两个：财政可持续性与便携性问题；对于欧 盟改革的这种特殊性，费尔德斯坦将之称为“双重问题”(a double problem)，而其它任何国 家和地区基本上是没有这种“双重问题”的。为了说明解决这种“双重问题”的迫切性，费 尔德斯坦讲了一个小“故事” ：一个葡萄牙人在德国工作几年，然后再到法国和意大利继续工作，最后在西班牙退休，这样，这三个不同国家雇主们是向三个不同的现收现付制缴纳 工薪税的。那么，当他在西班牙退休时，谁为他支付退休金呢？以哪个国家 DB 型的给付标 准来计算退休金标准呢？ 费尔德斯坦自问自答说，存在着两个可能性：一个是，作为葡萄牙公民，按葡萄牙的 标准领取退休金即使他从未在那里工作过，从未向葡萄牙政府缴纳过工薪税。这样，很 显然其结果对葡萄牙政府来说是不公正的， 这是一个不可能被接受的财政负担。 另一个可能 性是，由西班牙政府