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1、2011年第3期HONG GUAN JING JI GUAN LI相伟“十二五” 时期自上世纪90年代中期以来，我国城镇化进入了快速推进阶段，1996年2009年 ， 城 镇 化 率 由 30.5%提高到46.6%， 年均增长近1.2个百分点， 即使未来几年城镇化速度有所下降，“十二五” 期间，我国城镇化水平也将达到甚至超过50%，城镇人口将首次超过农村人口。 因此，“十二五”时期，我国城镇化即将迎来战略节点期，也将是城镇化战略转型期。一、“十二五”时期推动我国城镇化转型的主要因素推动城镇化战略转型，既是贯彻落实科学发展观的客观要求，也是解决传统城镇化中问题的必然选择，还是一些客观因素变化推动
2、下的直接结果，而且这些因素的作用更具有基础性。（一）经济发展模式转变后金融危机时期，以美国为首的发达国家开始反思和调整过度消费的模式， 加之二战后 “婴儿潮”， 人口将逐渐进入退休人口行列，发达国家的消费水平和对我国的产品需求将有较大幅度下降，从而会促进我国尽快建立内需主导型发展模式。 这将引起国内产业空间布局的调整和变动，沿海地区部分产业向中西部地区转移，一些靠近市场且其他条件较好的中西部地区发展将会加速；同时，这引起地区间就业吸纳能力的相对调整，进而影响城镇化空间分布格局的变化。（二）工业化发展阶段转变“十二五”时期，我国要素组合将发生较大变化。 近年来，我国劳动力成本上涨速度较快，东南沿
3、海地区普通劳动者平均工资上涨幅度超过了前10年。 据测算，2000年2008年，北京市劳动力成本下限上升了137.42%。 随着“民工荒”的出现，劳动力成本上升速度会更快，将使劳动、资本、技术等的要素组合关系进入新时期。 在要素组合变化、发展水平的提高以及资源环境压力等因素作用下， 我国将在“十二五” 时期逐步进入高加工度工业化阶段。 新的工业化阶段中，资本和技术对劳动力的挤出效应更加明显，工业化对劳动力的需求增速减缓，对城镇化水平增长的拉动作用减弱，对城镇化将产生较大影响。（三）农村劳动力结构出现历史性变动长期以来，我国农村劳动力处于无限供给、 绝对剩余的状态中。但种种迹象和一些研究表明，我
4、国农村劳动力尤其是剩余劳动力将出现历史性节点。 国家统计数据表明，目前我国农村剩余劳动力已经不多。 除去已经实现城镇就业但仍未计入城镇统计人口的6300万农村劳动力，其余大部分农村剩余劳动力年龄在40岁以上， 继续向城镇转移的难度较大。 因此，主要依靠农村剩余劳动力推进城镇化发展的传统模式将遭到阻碍。二、内涵和基本特征“十二五”时期，在各种因素的推动下，我国城镇化从“建设型”将向“人本型”转变，由此带动城镇化的重点、主体、成本、布局以及城市建设等将随之发生变化。（一）由“单线推进”转向“两线均衡”转变改革开放以来，我国城镇化发展形成了“劳动力进城、抚养人口留乡村”的“单线”模式，其结果是我国城
5、镇化战略转型的内涵与对策规划与战略292011年第3期HONG GUAN JING JI GUAN LI城镇化人口中包含了1.67亿农民工，这部分人并没有享受到城镇公共服务。“十二五”时期必须扩展城镇化主体，推动农民工抚养人口的城镇化。 目前，我国城镇化的农民工群体中仅有3000万家属， 如果现有的农民工与其抚养人口全部转化成城镇人口，则我国城镇人口将达到8亿人左右， 城镇化率约为60%， 城镇化还将持续20年左右的高速增长期。未来，城镇化需要采取“两线均衡”模式：一是继续提高城镇化水平， 进一步吸纳和转移农村人口；二是提高城镇化质量，给予农民工市民待遇，以此推动城镇化的持续发展。（二）由板块
6、式向网格式转变改革开放以来，东部地区是我国城镇化推进的重点地区，各城市乃至部分地区的中小城镇都获得了飞速发展。 受经济发展速度和水平的影响，中西部地区城镇化水平较低。 总体看来，全国城镇化格局呈现出东、中、西部板块式格局。未来，受资源环境和城市综合承载能力的制约，东部地区城镇化增速会放慢，城市群内人口比重需要重新调配：一些大城市面临着人口疏散；一些中小城市人口增长速度将不断提高。 中西部地区在内需主导型经济的推动下，城镇化步伐会加快。 “十二五”期间，城镇人口向城市群、重点地区集中，城镇网格状格局形态更加明显。（三）由“扩空间”向“提功能”转变近年来，我国城镇空间快速扩张。2000年2008年
7、，城市面积增加了1.06万平方公里，增长36%，城市综合承载能力却没有相应提高。 近10年老城区的基础设施欠帐严重，城市维护费用仅为建设费用的10%左右。 以城市道路为例，尽管道路面积由1978年的2.2亿平方米增加到2008年的45.2亿平方米，增长了19倍，但同期城市民用汽车保有量增长了37倍，车均道路面积反而下降了45%。传统的只注重空间扩张的城镇化方式，已严重影响了城市运行效率、幸福指数和生活质量，而且这种单纯的空间外延扩张方式，已成为威胁我国粮食安全的重要因素。从“十二五”时期开始，必须把城镇化发展的重心向提高城镇承载能力上转移，提高城市就业吸纳能力和基础设施水平。（四）由低成本型向
8、高成本型转变我国传统的城镇化模式属于低成本扩张型，主要途径是通过劳动人口和抚养人口的空间分离，通过较低的城镇劳动者工资维持较低的农村消费水平和农民工家庭的财富积累，进而以较低的成本推动城镇化。随着经济发展水平的不断提高，目前，农民市民化成本已经出现明显的上升态势。 未来，在战略转型的要求下，城镇化成本将会进一步大幅度上升。 一是农民工家庭城镇化后， 消费水平大幅提高，劳动者工资上涨的压力更大，城镇化的成本上升。 二是城镇管理部门必须为农民工家庭提供更多的公共服务，必须加大城镇基础设施投资以提升城市功能，从而使城镇运行成本大幅度上升。 三是随着国家对农村的补贴增多、农村公共服务水平的提高，城镇化
9、的机会成本不断上升。三、挑战和风险（一）城镇化推进理念需要转变目前，一些城市的政府部门仍然以“建设型”思路推进城镇化。 通过扩张城市空间以获取土地升值，通过土地财政投入推动经济增长，以产业集聚吸引农村劳动力。 这不但会对生态环境造成沉重压力，而且会影响到粮食安全和可持续发展能力。 此外，农民工抚养人口无法进城，城镇化水平的提高遭遇人口瓶颈，城镇化进程受阻。 面向“十二五”乃至更长时期的发展，必须将城镇化推进理念转换到 “人本型”上。（二）城市社会矛盾可能进入集中爆发期随着城镇化阶段的转变，城镇化发展动力需要进行调整。 传统上，我国城镇化快速推进的主动力是城乡消费差距带来的“剪刀差”，即城市低收
10、入、农村低消费产生的差额。 未来要实现城镇化的战略转型， 需要推动农民工全家进城，如果城市公共服务不能有效解决进城农民的问题， 不能为其居住、入学、医疗、养老等提供较好条件，可能会出现新城市人口的心理失衡，如果伴随着一些贫民窟、老城区衰落等现象出现，加之城乡差距的空间集中化，可能激化社会矛盾。（三）城市发展中的短板因素进一步凸现水资源是我国各城市发展最为普遍、 最为严峻的资源环境短板。 目前，我国的655个城市中，近400个城市缺水，200多个城市严重缺水，而且城市水污染问题也很突出。 随着城镇人口的持续增加，水资源的问题可能会进一步凸现出来。道路交通是各城市最为明显和严重的公共设施短板。 目
11、前，我规划与战略302011年第3期HONG GUAN JING JI GUAN LI国城市道路集疏功能较弱，加之城市规划和管理中存在的问题，大城市普遍出现了严重的交通拥堵现象， 我国即将进入交通机动化时代。 据预测，到“十二五”期末，每千户家庭拥有300辆汽车， 比2008年提高4倍左右，如果没有科学合理的应对，大城市的交通拥堵现象将会迅速向中小城市蔓延，造成城市交通效率的普遍下降。（四）城镇化体制改革需求更加强烈改革开放以来，通过放松劳动力的城乡流动体制束缚，通过产业发展拉动劳动力进城，迅速推动城镇化水平提高，但并没有从根本上打破制约城镇化发展的体制障碍，仍存在一些深层次的体制机制因素，影
12、响到城镇化的健康、持续推进。城镇化体制改革的一个关键的体制因素是如何实现农村人口城镇化过程中的物权流转。 目前，国内许多地区取消户口限制，却没有出现农民大规模向城镇转移，原因之一在于进城农民还不能实现全部财产包括土地、房屋等在城乡间顺利流转。 另一个关键因素是城市财税制度改革。 国家给城市政府赋予了过多的事权，尤其是农民工市民化更是城市中的大事，但城市财力又相对不足，几乎所有地区都依赖“土地财政”，由此导致房地产成本高涨，缺乏适合低收入群体消费特点和消费能力的住房、设施和服务，举家进城却导致生活水平下降，背离了城镇化的初衷。四、对策（一）走“人本型、可持续”的特色城镇化道路城镇化的本质是人的生
13、产生活方式不断升级。 因此，“人”的发展应该是城镇化的出发点和最终归宿。 “十二五”时期，首先需要实现发展理念的回归，重视城镇化中人的问题，把农民工的完全城镇化作为重点。 推动各级政府从回报农民工的角度加快推动城镇化，从城市生活更加和谐的角度接纳农民工。 在确定城镇化目标时，必须立足当地的资源环境承载能力、符合地区的主体功能定位，重点是确定城市规模、功能时充分考虑到资源环境的短板因素。（二）加快城镇化综合配套体制改革围绕着“人本型、可持续”的特色城镇化道路，开展综合配套体制改革。 “十二五”时期，应重点在两个方面实现突破：一是建立城乡间物权流动渠道，通过农地、林地等产权流动，使拥有产权的农民获
14、得相应收益，为已经城镇化的农民工及其家属设立一定的过渡期，使其在拥有城镇户籍的初期能够同时获得农村产权收益，消除其城镇化过程中的顾虑。 二是推进税收体制改革，逐步实现城市政府财力与事权相对称，探索征收房产税、环境税等，为城市建设提供稳定的资金来源，逐步改变城市建设投资主要依赖土地出让收入的局面，从源头上遏制城市政府“以地生财”、外延发展的行为，促进城镇建设发展方式的转变。（三）逐步为农民工提供高水平公共服务逐步为符合条件的农民工提供与城镇户籍人口相同的“基本公共服务”，重点是住房、教育、医疗、社保等。 逐步向农民工家属拓展城市公共服务， 丰富公共服务的层次；同时，要充分考虑到老年人需求，提供较
15、好的养老、医疗服务。 加快建设有利于社会融合的城市管理体制和机制，推动实现更高层次的市民化。 严格保障农民工的选举、被选举等各项政治权利，积极鼓励参加城市社会活动，营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，推动完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。（四）以城市群为主要载体推动城镇化着眼于810亿城镇人口的目标， 跳出单个城市的发展局限，细化板块式城镇化格局，重点建设一批城市群，以城市群内大中小城市的相互协调、带动和促进，实现城市功能和优势互补，推动城镇化持续健康发展。 东部地区的城市群发展应集中精力探索克服资源环境短板的途径，探索城市群内各类城市间产业和基础设施共建共享、发展成果共享的新路子。 中西部地区城市群和城镇化发展要更重视产业发展，提升人口吸纳能力，吸取东部地区城市发展的经验教训，同步完善城镇基础设施，提高城市综合承载能力。（作者单位：宏观经济研究院经济所）规划与战略31
