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1、1服务性政府导向下的城市环境卫生治理城乡环境是反映一个地区精神文明建设的重要窗口，是展示一个地方对外开放形象的精品名片，更是保障广大人民群众切身利益的关键所在。近年来，我区城镇建设和管理工作有了很大的提高，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，但随着经济的发展和城镇化进程的快速推进，城镇管理滞后的问题日益突出，环境卫生水平与全区经济社会发展的要求和人民群众的期望还有较大差距。以下就城市环境治理模式和国内外环境治理经验进行归纳总结，并对我区城市环境治理提出建议，以期探索适合我区实际的环卫行业市场化体系。一、城市环境治理模式城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准,运用法律、
2、经济、行政、技术和教育等各种手段,调控人类生产生活行为,协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系,限制人类损害城市环境质量的活动及有关行为的总称。城市环境治理模式是城市环境治理的重要内容,其涵义是指管理城市的方式、方法与规制。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式和自愿性环境治理模式等几大类。（一）政府直控型（一）政府直控型环环境治理模式境治理模式政府直控型环境治理模式,是指作为管理主体的政府部2门及其机构,采用行政、经济、法律和工程技术等措施和手段,对作为被管理主体的企业、农户、社会团体和公民个人等开发、利用环境资源的活动及其相应后果进行干预的制度安排和行动的总称。这
3、种模式强调发挥政府部门的主体作用,各种环境政策和制度大部分是由政府部门直接操作,作为一种行政行为而通过政府体制进行实施,使环境治理具有浓厚的行政色彩。与其他制度安排相比,政府直控型环境治理模式具有以下优势:一是一是城市环境质量与城市区域的社会经济发展密切相关,影响环境质量的各种因素分别涉及计划、规划、建设、能源、财政、金融、工业、农业、卫生、商业、交通等各个部门的工作。因此城市环境治理是一项涉及政治、经济、技术、社会各个方面的复杂而又艰巨的任务,具有很强的全局性和综合性。只有政府才有足够的权威和能力来组织和协调如此繁杂的工作。二是二是政府直控型环境治理模式通过行政机构,采用强制性手段实施环境政
4、策,具有强制性、直接性和高效性等特点,处理紧急性、偶发性环境事件时具有其它制度无法比拟的优势。当然,政府直控型环境治理模式也存在不足之处:一是一是面临信息不对称问题。管理者需要使用资源得到环境污染者的相关信息,如不同企业的生产技术和不同污染控制成本等。但在面临众多污染源、排污者和资源有限条件下,管理者很难获3得足够信息,从而难以制定合理的环境政策和制度。二是二是政府直控型环境治理模式以政府主导,其环境管理成本必然要由政府来承担。这种成本的主要形式包括组建机构、增加人员、购买装备、召开会议、执行制度、检查工作、环境监测等费用。这需要投入大量的人力、物力和财力。面临日益增加且地域和空间分散的污染源
5、时,环境管理成本将不断攀升,使政府直控型环境治理模式难以持久运转。三是三是政府直控型环境治理模式,限制企业、社会组织和公民参与环境治理的作用,不能引导社会资源投入环境治理,致使环境治理效率不高。（二）市（二）市场场化化环环境治理模式境治理模式1、市、市场场化化环环境治理模式的涵境治理模式的涵义义城市环境市场化治理模式是指通过打破政府建设、政府运营的传统模式,充分利用社会资本,建立多元化的投资主体,实行建设与运营的产业化和市场化,从而达到弥补城市环境基础设施建设资金缺口和提高运营效率的相应制度和安排。2、市、市场场化治理模式的不同形式化治理模式的不同形式（ （1）管理合同。）管理合同。管理合同是
6、指在城市环境基础设施公有公营模式下,为增加企业对基础设施管理的自主性,减少政府对日常管理的干预,政府通过合同方式将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业。在管理合同中,政府仍然是设施的所有者,负有提供设施的建设、扩建所需的资金和承担所有管理运营外的风险。民营企业负责城市环境基础设施的运营、4维护和管理,并通过收取用户费、合理利用资源、降低成本等渠道获得相应的回报。管理合同的优势在于通过引入民营企业作为运营主体,为提高效率和改善服务质量奠定了市场体制和机制的制度保障。由于在运营期间支出成本和收取用户费相对稳定,因此企业面临的经济风险较小,相应地收益率也相对较低。不足之处是管理合同方式依然无法解
7、决政府建设资金短缺的难题。（ （2） ）BOT(即建即建设设运运营营移交移交) 模式。模式。一种用于公共基础设施建设的项目融资模式。在 BOT 模式下,由政府提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由投资者筹资和建设城市环境基础设施,在有限的协议期内拥有、经营和维护该设施,通过收取服务费收回投资并取得合理的商业利润,在协议期满后,投资者将完好的环境基础设施无偿地移交给政府。BOT模式应用于城市环境基础设施建设具有明显的优势。对于政府而言,通过融通社会资本来建设环境基础设施,减少财政压力。政府通过出让特许经营权而以服务费形式分期支付给投资者,不需要为项目一次性支付巨额财政投入。同时,还打破了基础设
8、施由政府垄断经营的局面,引入竞争机制和先进的施工、管理和技术经验,有利于提高设施运营效率和服务质量。对于企业来说,由于有稳定服务费作为担保,因此 BOT 模式具有风险低和回报稳定的优势。（ （3）合）合资资。 。合资模式是政府和私营部门按照一定比例出5资建设和运营基础设施,双方共同拥有设施并共同分担为社会提供服务的责任和义务。对于已建设施,政府和私营部门可以通过成立一个合资企业的方式来建设和运营;对于已建成的设施,政府可转让部分股权给私营部门。政府作为项目的股东,有利于提高投资者的信心,减轻投资融资和还贷压力,降低投资风险,比较适合实力弱的投资者。而政府也易于调控服务收费的价格。但是这种模式需
9、要双方签订详细合同,明确规定当事人的权利、责任和利润分成等方面,否则双方容易产生纠纷,影响环境基础设施的建设和运营。（ （4） ）TOT(移交一移交一经营经营一移交一移交)模式。模式。TOT 模式是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上,通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权,投资者在购得设施或取得特许经营权后,组成项目公司。该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施,通过收取服务费回收投资并取得合理的利润。合同期满后,投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。从本质上看,TOT 模式是政府将城市环境基础设施租赁给投资者的一种方式,租赁企业一次性向政府支付租金。通过 TOT 模式,政府
10、可以回收设施建设资金,同时也解决运营问题。对于项目公司而言,由于其受让的是已建成且能正常运营的项目,不需承担建设期的风险,尽管投资回报率会略低于BOT 模式,但对投资者仍有较大吸引力。（ （5）社区自助模式。）社区自助模式。社区自助模式是指经社区成员同意,6自主建设有关污染处理设施,其管理方是社区组织,实施方一般为专业公司,而费用由用户或社区成员自我负担。这种模式对于居民小区、写字楼和市政管理难以覆盖的城市边缘区而言具有广阔的发展前景。与集中处理相比,这种分散处理方式具有投资小、规模小、技术要求低的特点,并且用户明确,费用收集简单,适合于中小型环保企业建设和运营。3、推、推进进市市场场化治理模
11、式的化治理模式的对对策策为推进城市环境基础设施的市场化和产业化经营,主要应该采取以下措施:一是一是创建市场,确立民营部门参与城市污水和垃圾处理领域的法人地位,建立相关收费体系,界定不同市场化模式下的产权制度。二是二是规范市场,确立民营部门准入和公平竞争规则,避免无序竞争;通过调控收费价格,保证所有市民均能享有设施服务。三是三是通过收费、土地、补贴等优惠政策和技术及信息服务,扶持相关企业参与市场化。（三）自愿性（三）自愿性环环境治理模式境治理模式自愿性环境治理是指由各类组织(政府、行业协会、国际组织和机构与企业自身等) 自愿发起的高于环境政策法规要求的各种制度和安排,以达到保护环境和资源的目的。
12、按所涉及的不同参与方和公共机构所发挥的作用不同,自愿性环境治理制度可分为以下种类。1、 、单边单边承承诺诺。 。由企业制定用来和其利益相关者(雇员、股东、顾客等) 沟通的环境改善计划,其环境目标的制定及其遵7循条款由企业自行提出。2、私下、私下协议协议。 。私下协议是指由企业(或有时是一组企业) 同污染受害者(工人、当地居民、相邻企业) 或其代表之间签订的协议。3、 、谈谈判性判性协议协议。 。谈判性协议是指(当地、国家的、联邦的或地区的) 公共权威机构和行业签订的协议。协议包括污染削减目标和达成目标的时间表。公共权威机构通常承诺在企业自愿性行动达到约定目标时,不引入新的环境管制标准。4、开放
13、性的自愿性、开放性的自愿性计计划。划。开放性的自愿性计划是指参与企业赞同诸如环境机构所提出的与环境绩效、生产技术或环境管理标准。促进自愿性环境治理模式发展的对策：一是一是政府的政策支持。制订相关的环保规划和产业发展政策、财政政策,扶持环保型企业,并对污染企业进行适当限制或实行淘汰,以实现更清洁和更安全的生产与消费方式,以便利其实施。二是二是建立清洁生产审计和评价指标体系,指导建立清洁行业示范工程,实施和推广环境标志制度等,以此来引导和规范企业的环保行为,推动企业生产模式的转变,促进企业树立全新的环保形象。三是三是向社会提供环境信息、分配环境权利以及进行环境教育等方式提高社会公众环境意识,增加社
14、会公众参与环境政策制定和实施的能力和渠道。四是四是引导社会公众形成绿色消费的观念,从而通过市场力量诱使企业实施自愿性环境治理。二、国内外二、国内外环环境境卫卫生治理生治理经验经验8（一）国外做法和（一）国外做法和经验经验市容环境卫生治理是城市建设和发展中不可忽视的问题之一， “环境就是生产力，环境就是竞争力，环境就是城市形象”已成为全球性的共识。作为城市管理重要内容的环卫保洁管理越来越受到政府管理部门和社会组织的关注。根据发达国家的治理经验，在体制变革、城市规划、软硬件建设、市场机制、公民教育等方面有很多做法和经验值得借鉴。1、体制、体制变变革革在城市环卫保洁管理机构的不断调整的道路上，伦敦保
15、洁工作职能划分也经历过变革过程，原来环境局负责的部分权利移交给了社区政府；东京由原有东京都政府负责的保洁工作，逐步由东京二十三特区清扫协会等多机构共同承担，且分工的目的主要是将作业工作下放到各区，并引入私营专业化操作公司操作。两地将执行职能的下移，增强了地方政府管理职能，能根据实际需要自主调配保洁力量，加快了处置速度和效能，对树立政府管理部门高效、务实的形象有重要意义。2、城市、城市规规划划新加坡城市发展建设的迅猛完备，得益于完整的规划体系，并且始终注意把国际先进的规划理念、做法与本地经济、社会、历史、自然条件等实际紧密结合，坚持规划的科学性，长期性、严肃性、实践性和艺术性。同样，其环卫管理的
16、高水9平也得益于科学、先进的环境规划设计，他们认为城市规划确定城市管理的成败。3、 、软软硬件建硬件建设设健全的法律体系，以及有法必依，执法必严的法律精神，为高水准的环卫管理提供了重要保障。纽约的“门前三包”管理法、伦敦针对各级垃圾承包人尤其是建筑商应承担的责任通过改进法律条款来进一步明确。新加坡制订了环境公共卫生法令、禁烟法令、一般废物收集者条例等等，同时注重各种民间、社区组织的建设，制订了完善的制度，充分发挥市民自我管理的作用。发达国家在环卫设施基础建设上花费巨大，基本形成了遍布方方面面、布局合理、满足需要的环卫设施，使城市垃圾得到及时收集运输和妥善处理。新加坡政府为了解决垃圾出路，先后建设了四个垃圾焚烧厂和一个填埋厂，通过焚烧垃圾产生的热能发电，而灰烬则用于制造建材和填埋。4、市、市场场机制机制新加坡制订前瞻性的垃圾处理战略、高度重视城市规划设计、坚持软件和硬件建设并重、坚持重罚和重教相结合、充分利用市场机制发展环卫事业。新加坡政府将全国分成 9大片区，道路和公共场所的清扫保洁、垃圾收集运输全部实行市场化运作，由政府部门测定价格，公开招标。把环卫作业向有资质的私营环境管理(垃
