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1、口 张春光 辽宁是继广东 、 浙江 、 江苏之后在全 国较早全面启动新 型农 村合作 医疗制度建设 的省份。辽宁省新型农村 合作 医 疗试点工作 于 2 0 0 4年 7月启动， 第一批在 台安县 、 大洼县 、 桓仁满族 自治县试点 ； 2 0 0 5 年每市选择一个县 ( 市) 扩大试 点 ； 2 0 0 6 年 2月 7日， 辽宁省卫生厅 正式下发 关 于进一步 加强新 型合作医疗 工作 的指导意见 ， 全省全面启 动新 型农 村合作 医疗工作 ； 2 0 0 7年辽宁省提前实现了 国家提 出的全 覆盖 目标。 一、农村合作医疗政策运行的效 果 实施新农合制度以来 ， 对农 民抵御大病医
2、疗 风险 、 维护 劳动力健康权 、 满足农 民医疗基本需求起到 了积极作用。 农 民的就 医流 向发生 明显变化 ，参合农 民就诊 率和住 院率有 所提 高， 农民因病致贫、 因病返贫情况得到有效缓解 。 ( 一 ) 参合率逐年提 高 截 至 2 0 1 0年 ， 全省筹资总额达到 3 0 9 4 1 1 8 3万元 ， 参合 农 民 1 9 5 3万人 ， 参合率 9 1 2 ， 占常住农业人 口的 9 9 。各 地区新农合参合率 均在 9 0 以上 ，基金筹集 已基本 达到全 覆盖 。以丹东凤城市为例 f 见丹东凤城市各乡镇调查统计 表) ， 2 0 1 2年 ，全 市共有 3 7 9
3、1 0 3人参加新农 合 ，参合 率 由 2 0 0 6年 的 9 2 提高到 2 0 1 2 年农村 常住 常住人 口的 1 0 0 ， 农业人 口参合率 9 6 5 4 、 贫困人 口参合率 1 0 0 。 凤城市各乡、 镇( 区) 2 0 1 2年度新农合参合情况统计 乡镇区 参合人数 农业人 口参合事 乡镇区 参合人数 农业人口参合率 合 汁 3 7 9 1 0 3 9 6 S 4 爱 阳镇 2 8 3 7 3 9 9 0 0 火 兴镇 9 1 7 7 9 4 4 6 边门镇 2 4 5 7 4 9 61 2 5 自旗 镇 1 1 3 8 7 1 0 O 大堡 镇 1 9 9 3 1
4、9 2 2 4 通远 憾镇 1 7 2 7 6 1 o o0 0 东汤 镇 1 9 1 2 1 9 2 2 8 鸡冠 山镇 2 1 1 4 8 9 7 7 0 州家 河 1 8 9 3 9 9 3 0 O 红 旗镇 1 7 1 4 5 9 6 O O 石城 镇 1 7 8 6 3 9 2 4 0 蛊 山镀 1 9 4 1 0 9 91 7 蓝旌镇 1 4 6 0 3 9 21 7 风 凰城区 1 B 1 7 4 9 9 4 1 四 门子镇 1 3 5 7 2 9 3 5 5 风 【 隧 2 7 3 ： ) 4 1 0 0 0 0 沙 粒寨镇 1 2 0 3 2 9 26 9 革河 区 1 5
5、9 6 0 9 62 3 弟 兄山镇 1 3 0 5 8 9 3 2 8 青 城子 镇 1 6 8 4 5 9 7 4 8 赛 马真 2 5 1 9 0 9 6 7 3 经过多年实践探索 ，辽 宁新型农村合作 医疗制度不断 完善 ， 补偿方案设计逐步趋 向合理 ， 农 民对新农合制度的满 意率逐年提高 ， 新农合参合率逐渐超过全国平均水平 。 ( 二 ) 参合农民受益补偿 比例稳步上升 辽宁各地在扩大受益面和提高受益程度 、探索便 民的 报销程序 、 控制医疗 费用等方面做 了有益的探索 。如 ， 设立 家庭账户， 将部分慢性病 和住 院分娩等纳入报 销范围 ， 开展 健康体检， 扩大了参合农
6、民受益面； 部分地区参合农民个人 缴费与财政补助资金实行统筹管理 ， 提高了基金统筹 层次 ； 本文是辽宁省教育厅人文社会科学资助项 目“ 辽宁省新农村合作医疗制度运行评价 ” ( 2 0 0 9 A 2 7 3 ) 研究成果。 2 0 1 2年第 1 1期 6 5 NoRTHERN EcoNoMY 区 域 经 济 采取 医院垫付制既方便 了群众 ，又加强了对定点 医疗机构 的监管 ；实行计算机网络化管理 ，提高 了工作效率 。全省 2 0 1 2 年取消住院起付线 ， 实行分级分段按 比例补偿 ， 新农合 统筹基金最高支付限额( 封顶线 ) 达到 6 万 ， 村 级门诊 报销 比例可达到 8
7、 0 ， 县 、 乡两级定 点医疗机构 门诊补偿 比例可 达到 2 0 一 4 0 ，新农合政策范 围内住院费用补偿 比例达 到 7 5 左右 。 在各地区调研 中( 以凤城市为例 ) ： 凤城市 自2 0 0 6 年实 施新农合制度以来 ，农 民群众参合率和报销补偿 比例稳步 上升 ，参合率 由 2 0 0 6年的 9 2 提高到 2 0 1 1 年 占常住人 口 的 1 0 0 ，参 合农 民住 院费用平 均报销 比例从 2 0 0 6年 的 2 1 8 5 提高到 2 0 1 1 年 的 4 4 1 7 。六年来 ， 全市新农合累计 受益群众 6 9 万余人次、 补偿额 1 8 亿余元，
8、 人均住院补偿从 2 0 0 6 年的 4 7 3 7 4元跃 升到 2 0 1 1 年的 1 6 3 8 4 6元 ， 有效缓解 了农 民“ 看病 贵” 、 “ 因病致 贫 、 因病返贫 ” 等问题 ， 广 大参合 农民已真正得到了实惠 ， 党的惠民政策见成效 。 ( 三) 筹资标准逐年提 高， 合作 医疗基金有 了保障 新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政 府资助相结合的筹资机制 。 2 0 0 6年 一 2 0 1 2年 ， 参合农 民人均 缴费由 1 0 元提高到 5 0元 ， 各级政府财政投入 由 2 0元提高 到 2 4 0 元 ，水平 的提高不但使参合农 民能看得起病
9、、看好 病 ， 也越来越拉近与农民人均医疗保健支 出的差距。 政府补 助资金强有力的支撑 ，保证参合农 民发生医药费报销及时 兑现， 确保农 民充分受益 ， 造福农 民。 辽宁省 2 0 0 6 2 0 1 2年新农合人均 出资标 准 ( 四) 新型合作医疗为大病 医疗提供 了保障 新型农村合作 医疗制度提供了大病统筹机制 ，参保者 大病治疗所发生的费用可以按规定的标准得到补偿 。这一 机制切实解决了农 民大病治疗 问题 ，减轻了农 民的经济负 担。 调查结果表明： 7 0 6 9 的农民认为新型合作 医疗在一定 程度上解决了看病问题 ； 8 0 8 2 的农 民认 为此 制度对生大 病有一定
10、保障 ； 8 0 1 5 的农 民认为参加该 制度可 以报销一 些医疗费 ， 减轻经济负担。 ( 五 ) 新型合作 医疗管理和服务体 系正在形成 新型农村合作 医疗制度与旧合作 医疗制度相 比，统筹 层次高 ， 管理体制健全 ， 各级财政补贴到位 ， 并逐渐形成 了 一体化的管理和服务体系。以丹东市为例， 新型合作医疗制 度 以县为统筹单位 ，各乡村 的缴费都要交 由县经 办机构统 一管理 ， 并按照统一模式建立县协调委员会 、 县经 办机构和 监督机构 ， 实行缴费 、 筹款 、 核算 、 管理和服务的一体化 。一 体化的管理和服务实现 了新型农村合作 医疗制度运行 的科 学化和规范化 ，
11、有效地规避了制度运行的道德风险问题 ， 提 6 6 2 0 1 2年第 1 1期 高了制度 的安全性和效率 。 根据丹东凤城的乡镇访问调查 ， 绝大多数农民对新型合作医疗制度 的管理 与服务体系 比较 满意 ， 只有个别农 民认为服务需要改进 。 二、 辽宁省新型农村合作医疗发展面临的困难与 问题 ( 一 ) 区域发展不平衡 经过多年的实践 ，辽宁省 以县为统筹单位 的新型农村 合作医疗制度框架初步建立 ， 但在具体补偿方案设计上 ， 县 f 市 、 区) 之问的差异仍然较大 ， 主要 是不同经济发展地 区筹 资水平高低不一 ， 结果是各地 的补偿 方案 中， 几个关键指标 如住 院补偿起付线
12、 、 封顶线 、 补偿 比和分段设 置等的差异 ， 导致新型农村合作医疗政策的不一致和实际保障水平差异 较大 。 这涉及新型农村合作医疗制度建设的规范性 、 科学性 和保障的公平性问题 ， 长此下去， 不利于新型农村合作医疗 制度可持续健康发展。 ( 二 ) 筹资标准欠缺 新农合的筹资原则是 “ 以收定支 、收支相抵 、略有结 余” ， 因此我们要考察筹 资金额是否在合理范围内。根据辽 宁省卫生厅提供 的数据观测 ， 除铁岭市外 ， 2 0 0 8 年之前辽宁 地区新农合个人金额最低筹资标准均为 1 O 元 ， 2 0 0 9 年提高 到 2 0 元 ， 2 0 1 0 年的最低筹资标准高到
13、3 0 元 ， 2 0 1 2年提高到 5 0元。 新农合个 人缴纳金额 占人均纯收入的比例在 0 2 一 0 5 之间 ， 但 与城镇职工基本医疗保险 的规定 ( 职工缴费率 一般为本人工资收入的 2 )相比还具有一定差距 ，说 明这 方面还有一定的提升空间。 ( 三 ) 费用控制 问题 1 参合农 民就医行为不合理 有些参合农 民本身并没有患病 ， 而他们为了骗取合作医 疗基金 ， 采用伪造票据或者涂改医药费 的收据等手段 ， 套取 医疗基金。 有些参合农民本来是轻微疾病却按照重大疾病 的 标准治疗 ， 甚至出现了没有病或已治愈仍然拿药的行为。 2 医疗服务机构不合理行医 第一 ，定点医疗
14、机构 的医疗诊断和治疗上存在不合理 现象。主要有进行不必要 的检查和化验； 不遵循诊疗规范和 常规 ， 不遵守技术的操作 规程； 不合理配药 ， 重复用药等等 。 第二 ， 定点医疗机构在收取医疗费用时存在违规现象。 如本 来服务项 目中已经包括 医疗服务和一次性 医用耗材 费用 ， 但一些定点医疗机构仍 然违规另行收 费。有些定点 医疗机 构置国家有关价格政策于不顾 ， 自立项 目， 扩大收费。 ( 四) 补偿保 障不合理 建立新型农村合作医疗制度 ，其 目的是重点解决农 民 的因病致贫 、 返贫问题 。所以， 合作 医疗资金使用方向着重 点是实施大病救助。 从辽宁省某市的实际情况看 ，参保
15、者 在 乡、 县两级定点医疗机构 门诊 看病 ， 根据政策规定 ， 只能 得到大约 2 0 的医疗 费减免 ，参保者到县级以上 的定点 医 疗机构 门诊就医则没有任何补偿 。 从 中可见 ， 新型合作医疗 制度的受益人群主要是生大病住院治疗 的参保者。在实地 调查中发现 ， 调查对象 中只有 1 3 5 4 家庭 的成员身体不好 ， 近期内患过或正在患重大疾病 。 也就是说 ， 农村人口牛大病 的概率并不是很大 ， 大多数农 民 日常得的都是小病 ， 一般 都 在 门诊治疗 ， 都是 自己所交 的保险费 ， 基本没有享受到国家 的补贴。 即使患大病住院治疗 ， 受益人群也非有 限。 另外 ， 新 型合作医疗 的药品范围 、 诊疗项 目范围等都 比较小 ， 也对 受 益面产生一定影 响。 问卷调查 中， 4 5 8 3 的农 民认为药品范 围比较小 ， 4 8 2 5 的农 民认为诊疗项 目范围 比较小。由此可 见， 新型合作医疗制度的受益面狭窄， 导致制度的可信度不 足。本次调查 的不愿意参加的家庭 中， 有 6 6 6 7 认为“ 制度 是没有用 的” 就充分说明了这一点。 关于农 民愿意参加哪种 合作医疗模式， 7 5 以上的农民回答愿意参加门诊和住院都 保险的制度 。 ( 五 ) 农村卫生服务体 系不健全 与城市相 比
