税收优惠风险及其控制

《税收优惠风险及其控制》由会员分享，可在线阅读，更多相关《税收优惠风险及其控制（3页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、2010.17 中国财政45税收优惠作为政府调控社会经济活动的财政政策手段， 一方面， 因其灵活性强、 时滞短等优点， 具有其他财政政策手段不可替代的作用 ；另一方面，其如果运用不当和管理不善，也极易引致多种财政和社会经济风险。 我国改革开放以后， 由税收优惠造成的矛盾曾几度凸现。近几年，随着财政收入的高速增长和经济刺激计划的实施，人们对税收优惠问题的关注程度有所降低，但从确保财政经济的长期稳定和财政管理科学化精细化的要求看，税收优惠风险及其控制仍是公共风险防范不可忽视的重要方面。税收优惠风险的产生机理税收优惠风险的产生是税收优惠政策实施过程中各种不利的主客观因素综合作用的结果，特别是与税收优

2、惠自身的特点密切相关。首先，税收优惠具有弹性和隐蔽性。税收优惠实际是一种特殊形式的财政补贴支出。与直接财政支出相比， 其虽然具有内容、 对象、 方式上的法定性，但不具备数量上的法定约束机制，即优惠多少无须经过立法机关审查批准，缺乏透明度和社会公开监督。因此，很容易导致政府出于某种原因对它的特殊偏爱，造成优惠失控。再加之我国税收优惠法制不健全，政策出台和执行中随意性突出， 法治程度低， 且许多优惠规定过于笼统，自由裁量空间大，以及许多地方政府将税收优惠作为税收竞争的主要工具，就更容易导致税收优惠过多过滥。其次，税收优惠具有或有性。在税收优惠政策实施过程中，纳税人或某些社会经济活动能否获得优惠和在

3、什么情况下能够获得优惠，是由税收法规事先确定的。但是，税收优惠何时发生和发生多少是不确定的，这主要取决于纳税人适应税收优惠规定并基于自身利益最大化的主观选择以及这种选择得以实现的主客观条件。这种不确定性表明，税收优惠具有政府或有负债的性质。国际货币基金组织在财政透明度管理中就是将税收优惠与政府担保、补偿承诺等政府或有负债同等看待的。而政府或有负债属于财政风险的范畴。单从理论上讲，税收优惠的或有性意味着其发生的规模有可能比预期的小， 但实际上， 由于利益驱动，纳税人总是千方百计地将政府的优惠政策 “用足” ，甚至“打擦边球” 或违规作假获取优惠税款。因此，税收优惠的范围和数量总是呈强烈扩张之势。

4、再次，税收优惠具有直接的私人受益性和强烈的政治博弈性。从经济角度讲，税收优惠类似于直接财政支出中的转移性支出，是政府对纳税人单方面的利益转移。其目的虽然也在于增进社会福利和公共利益，但并不要求获得者直接以优惠税款生产和提供公共物品，而是首先表现为纳税人的私人收益，实际是私人享受政府利用公共资源提供的经济福利。这就使得税收优惠成为了所有税收国家私人共同的逐利对象。从政治角度讲，包括税收优惠在内的所有税制安排都是政治的体现，都内含着各相关利益主体的政治博弈。 各国实践证明， 由于具有私人受益性，税收优惠无论是政策的制定还是执行，都是纳税人向政府 “讨价还价” 和纳税人及其利益群体之间利益争夺与政治

5、博弈最激烈的领域之一， 因此也孕育了一系列财政和社会经济风险。税收优惠风险的内容按照风险危及的对象，税收优惠风险的内容大体包括四个方面 ：一是收入性风险。税收优惠是通过放弃一部分收入为纳税人提供税收优惠风险及其控制张晋武财税改革中国财政CHINA STATE FINANCE46中国财政 CHINA STATE FINANCE激励或照顾，其最直接的效应就是弱化税收的财政功能，减少财政收入。在税基、名义税负和财政支出需求既定的情况下， 如果优惠规模失去合理限度， 则势必冲击财政平衡，导致赤字和债务规模的扩大。我国自改革开放至上世纪90年代中期曾陷入财政收入比重持续下滑、收支矛盾空前尖锐的困境，而这

6、一时期也恰恰正是税收优惠不断扩展、急剧泛滥和膨胀的时期， 只是1994 年税制改革后过多过滥的减免优惠才得到清理。亚洲金融危机后财政赤字规模快速增长，这虽然主要是实行积极财政政策的结果，但也与税收优惠的再次反弹不无关系。二是税制性风险。在税制要素中，税收优惠只是一种 “例外” 的辅助性措施。如优惠过多，超越其应有的地位，就会破坏正常的税制结构，造成税制功能的扭曲和紊乱，危及税制的可持续性。最典型的如我国原外资企业所得税，优惠政策多达上百条，使得实际税负尚不及名义税负的一半。 另外， 为保证财政收入， 多优惠往往须伴之于高税率，而这又会增大税制执行的阻力或诱致更多的偷逃税行为。 正因为如此，“宽

7、税基，低税率，少优惠” 成为世界公认的税改原则。我国之所以将严格控制与减少优惠减免作为1994年税制改革和2008年内外资企业所得税合并改革的重要内容，除适应市场经济要求、促进平等竞争、维护国家财政利益等方面的考虑外，也是因为过多的优惠已使得原税制难以为继。三是政策性风险。税收优惠的政策功能主要是调节经济结构和分配结构，促进资源优化配置和经济发展与社会公平。而要达此目的，必须以税收优惠结构的科学、合理为前提。若税收优惠结构扭曲，投向错位和使用不当，反而会加剧经济结构和分配结构的失调状况。如根据国家审计署对16 个省、市、自治区287家高耗能、高污染企业的审计调查，其中有156家属应关停、淘汰、

8、限制或环保不达标的企业，但这些企业 2007年享受的税收优惠达19.01亿元， 占同期入库税收的51%， 这对实现节能减排目标不能不说是一个巨大的潜在威胁。四是政治性风险。由于税收优惠实施的弹性和隐蔽性，极易形成纳税人为谋取优惠利益而同税收优惠决策者、管理者之间的权钱交易与合谋性博弈，从而滋生腐败，并进而危及政府的公信力与执政效能。此外，税收优惠实施的随意和不公还必然破坏和恶化税收环境，诱发税收秩序的混乱与征纳双方的对立， 甚至影响社会的和谐稳定。构建税收优惠风险控制机制的 对策建议税收优惠风险控制机制缺失，是我国财税管理中长期存在和亟待解决的问题。构建税收优惠风险控制机制，需要制度创新与强化

9、管理并举。（一）进一步健全税收优惠法制，完善优惠政策规制方式。目前我国的税收优惠政策主要包含于各种具体税收法规之中，还有很多是通过各种 “通知” 、“批复” 、“补充规定” 之类的相关文件颁布的。这种规制方式不仅法律层次低，而且分散零乱，难以统一辨析，不利于税收优惠实施的统筹与全面监控。2005 年国家税务总局颁布的 税收减免管理办法 （试行） 虽然对各种减免税政策进行了总合，但这种总合主要是围绕减免税的审批条件进行的，且未包括减免税形式以外的税收优惠。鉴此，建议以其为起点，在对所有税收优惠条款进行清理、规范的基础上，制定系统的 税收优惠管理法 。 该法作为税收优惠总体法，除规定税收优惠管理的

10、原则、 程序、 责任等外， 主要应对各种税收法规中的优惠条款加以梳理总合， 并分别按各自的具体内容、 形式和支持方向加以规定。（二）根据防范税收优惠风险的需要，补充必要的税收优惠管理措施，将风险管理引入税收优惠政策的执行管理过程。其重点 ：一是扩大纳税申报和税收年检的内容范围， 消除税收优惠监控盲区。 即将不需要申请、审批的税收优惠事项全部纳入纳税申报、审核和税收年检范围， 并建立专门的管理档案， 实行分别按实征数和应征数核算、记录的税收会计制度。二是建立健全税收优惠跟踪管理制度，以及时发现风险隐患和防止问题累积。 一方面，税务部门应结合纳税检查、执法检查或其他专项检查，定期对纳税人的税收优惠

11、事项进行清查、清理，特别是要针对那些有期限限制和基于时效性原因有必要适时调整或取消的税收优惠事项，建立专门的经常性检查清理制度。另一方面，上级财政部门的税政机构和上级税务机关应定期对下级税务机关的税收减免审核、 审批案卷资料进行评查，形成经常性的层级检查、 监督机制。三是开展税收优惠专项审计活动，并实行合规性审计与税收优惠目标、效果审计并重。（三） 将税收优惠风险管理纳入税收计划管理工作程序，以尽量减少税收优惠实施的盲目性和不确定性，并为研判、监控税收优惠风险2010.17 中国财政47提供一定依据。其基本要求是结合税收收入计划，相应制定具有指导意义和一定约束功能的税收优惠实施规划。即除国家财

12、税部门的总体规划外，各级税务执行部门都应在每个预算年度开始前对各自负责管理、审批的税收优惠政策的实施进程、 优先顺序、 管理重点、 预期规模等作出具体安排。同时，还应根据各种相关情况和税收优惠风险的形成因素，对税收优惠的中长期发展趋势进行科学预测。（四） 研究建立以风险评估和风险预警为主要内容的税收优惠风险控制体系。风险评估是发现和准确鉴别税收优惠风险的基本途径。作为开展税收优惠风险评估的先期工作，一是要根据我国的财税管理制度基础和税收优惠的内容，研究设计税收优惠风险评估的内容、 方式、方法 ；二是根据不同税收优惠形式的特点及其与风险形成因素的关系，对各种税收优惠的风险程度或风险等级进行必要的

13、分析测度，以便确定税收优惠风险控制的方向和重点 ；三是根据各种税收优惠风险的产生机理，制定相应的风险应对预案和化解措施。建立风险预警体系是防范和控制税收优惠风险的关键环节，其核心是优惠结果的量化和预警指标的确定。为此，首先要大力加强和完善税收优惠核算、统计工作，以全面、准确地反映税收优惠的数量规模与构成。其次，由于税收优惠政策的实施及其延续是否会危及财政经济安全，主要在于其能否对社会财富和税源的增长起到促进作用，能否获得一定的经济和财政回报，能否为税制的可持续性提供足够的经济基础，以及是否会冲击财政平衡，因此，可将税收优 惠的 GDP 弹性、社会 纯收 入 弹性、 税收收入弹性、 人均收入弹性

14、，以及优惠数额占税收收入和财政支出的比重等作为核心的风险衡量指标，并确定出不同层次的风险警戒线。此外，对于政策性税收优惠风险，可设想以特定政策的目标内容为产出， 以相应的优惠数额为投入，以投入产出比为风险衡量指标，并设定最低要求作为警戒值。（五） 建立包括税收优惠风险信息在内的税收优惠信息披露制度。防范和控制税收优惠风险，客观上需要税收优惠信息的公开透明，而长期以来，税收优惠信息一直是我国财税信息中最隐秘的部分。 鉴此，应考虑尽快建立税收优惠信息公开披露制度。 具体而言， 税收管理部门应定期向社会和有关监督部门公布所实施的主要税收优惠项目及其优惠对象、优惠内容和优惠数额 ；具有财会信息披露义务

15、的纳税人应同时披露所接受优惠的项目、数额、用途和效果 ；财税统计资料中应包括专门的税收优惠总计和分项数据 ；政府向人大提交的财政预决算文件及报告，应对决算年度税收优惠政策执行的状况、效果、问题和预算年度的税收优惠实施规划作出专门的分析说明，从而形成全方位、立体化的税收优惠监督与风险防控机制。财（作者单位： 河北经贸大学）责 任编辑 冉 鹏财税改革朱光耀副部长会见新加坡财长尚达曼近日， 财政部副部长朱光耀在北京会见了来访的新加坡财政部长尚达曼一行。 双方就亚太地区经济发展形势、 推动地区经济一体化、 中新两国间的财经交流合作等共同关心的话题交换了意见。（本刊记者 摄影报道）图片新闻PHOTO NEWS